„Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów
publicznych” to policy paper przygotowany przez Sławomira Dudka i Ludwika
Koteckiego, w partnerstwie trzech organizacji pozarządowych: Instytutu Finansów
Publicznych, Instytutu Odpowiedzialnych Finansów oraz pomysłodawcy projektu
Fundacji Przyjazny Kraj zawierający 25 rekomendacji dla nowego rządu mających na
celu trwałe uzdrowienie systemu finansów publicznych.
Do pobrania: Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych
Autorzy policy paper – dr Sławomir Dudek prezes i główny ekonomista Instytutu
Finansów Publicznych i Ludwik Kotecki, dyrektor Instytutu Odpowiedzialnych
Finansów i członek Rady Polityki Pieniężnej – diagnozując stan finansów publicznych
podkreślają, że nowe kierownictwo resortu finansów powinno dokonać
szczegółowego audytu stanu finansów w celu określenia bilansu otwarcia i ustalenia
jakie są zobowiązania i faktyczny deficyt w funduszach nie ujętych w ustawie
budżetowej, a także zaktualizować dochody i wydatki łącznie. Od 2024 r. Polska będzie
objęta procedurą nadmiernego deficytu i w maju lub czerwcu 2024 r. Komisja
Europejska wyda wobec Polski zalecenia w zakresie tempa dostosowania fiskalnego,
czyli ograniczenia wydatków. Nie ułatwi to działań na rzecz stymulacji wzrostu
gospodarczego. W takich warunkach przyjdzie reformować cały złożony system
finansów publicznych.
Audyt powinien zawierać również analizę finansów publicznych jako systemu.
Naprawy systemu nie można odwlekać, ponieważ w ostatnich latach mieliśmy do
czynienia z rażącym naruszeniem wielu kardynalnych zasad finansów publicznych, w
szczególności budżet państwa przestał być podstawowym dokumentem planowania,
co jest sprzeczne z art. 219 Konstytucji. Ponadto w 2024 r. musimy wdrożyć do ustawy
o finansach publicznych nowe regulacje unijne w zakresie ram zarządzania
budżetowego. Dodatkowo do końca I kwartału 2025 Polska musi spełnić dwa kamienie
milowe KPO dotyczące reformy systemu budżetowego i przeglądu reguły wydatkowej.
Kryzys systemu finansów publicznych
Autorzy policy paper uważają, że mamy do czynienia z poważnym kryzysem systemu
finansów publicznych, a skala ich nieprzejrzystości osiągnęła zatrważające rozmiary.
Co czwarta złotówka zadłużenia została pożyczona w funduszach realizujących wydatki
poza ustawą budżetową, poza kontrolą Parlamentu, w sposób sprzeczny z zasadami
demokratycznego państwa prawa. Sejm oceniając wykonanie budżetu za 2022 rok
otrzymał sprawozdanie zawierające zaledwie 12% całości deficytu budżetowego.
„Szara strefa” budżetu w deficycie wyniosła 88%. Ten budżet nie przeszedł audytu
Najwyższej Izby Kontroli, nie dostał pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium.
Polski podatnik zapłaci za zadłużenie w funduszach poza ustawą budżetową
kilkanaście miliardów dodatkowych odsetek w porównaniu do skarbowych papierów
wartościowych – to ogromna niegospodarność.
„Likwidacja funduszy i programów przy Banku Gospodarstwa Krajowego i w Polskim
Funduszu Rozwoju i odpowiednie dostosowanie procesu budżetowego wymaga kilku
miesięcy prac. Jednak mimo wszystko w ustawie budżetowej na 2024 r. należy unikać
emitowania nowego, droższego długu w tych funduszach, bo spowoduje to dalszą
niegospodarność. Należy także ujawnić i opublikować plany finansowe tych funduszy
(zwiększenie transparentności finansów państwa). Należy też zaniechać rozdawania
obligacji skarbowych zamiast dotacji” – uważa dr Sławomir Dudek. I dodaje: „W
mętnej wodzie istotnie rośnie ryzyko występowania mechanizmów korupcjogennych,
to m.in. dowolność postępowania, konflikt interesów, brak jawności postępowania
oraz słabość lub brak kontroli. Do tego dochodzi upolitycznienie podziału środków
publicznych i utrata zaufania społecznego do państwa”.
Opinia publiczna w Polsce nie jest w stanie ocenić rzeczywistej sytuacji finansów
państwa. Mamy kilka definicji długu publicznego, a deficyt budżetowy w szczytowym
momencie był zaniżony ponad ośmiokrotnie. Takich sposobów na nieprecyzyjne
pokazywanie deficytu lub długu, które autorzy policy paper nazywają „trikami” jest
więcej”. Do najbardziej szkodliwych „trików” należą fundusze pozabudżetowe przy
BGK i PFR, z Funduszem Przeciwdziałania COVID-19 na czele. Liczba funduszy i
programów przy BGK rosła w ostatnich latach w tempie wykładniczym i obecnie jest
ich już ponad 20. Według zgodnej opinii wielu ekonomistów i prawników jest to
sprzeczne z Konstytucją. Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny
i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy
budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach Publicznych: „Ustawa
budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku
budżetowym”.
Niekonsekwencje i brak egzekwowania reguł
Ważnym bezpiecznikiem systemu finansów publicznych w Polsce jest Stabilizująca
Reguła Wydatkowa. Niestety, według autorów policy paper, wymaga ona reanimacji.
“O tym jak bardzo reguła, nawet najlepiej przemyślana i skonstruowana, mająca
pożądane właściwości (np. działanie antycykliczne) może ‘uwierać’, najlepiej świadczy
częstość zmian polskiej stabilizującej reguły wydatkowej w ostatnich latach.
Doświadczenia ostatnich lat pozwalają wyciągnąć dwa główne wnioski. Z jednej strony
należy przypuszczać, że mimo różnych sposobów obchodzenia reguły, różnych tricków,
czy jej legislacyjnego rozmontowywania, nie pozwalała ona na nieograniczone
zadłużanie się (dlatego „uwierała”), dzięki czemu dług publiczny nie przekroczył 60%
PKB. Dzięki regule wydatkowej mieliśmy pewne bufory na działania stabilizacyjne w
czasie kryzysu COVID-19. Z drugiej strony, konieczne jest wzmocnienie stosowania
reguły poprzez jej uszczelnienie oraz wyeliminowanie sposobów jej omijania.
Oczywiście nie ma idealnych reguł. Trzeba ciągle monitorować ich działanie i je
udoskonalać. Jednym z Kamieni Milowych KPO (A4G) jest przegląd reguły wydatkowej
właśnie w celu jej uszczelnienia. Nie zmarnujmy tej okazji do wzmocnienia i
udoskonalenia SRW” – mówi Ludwik Kotecki.
Brak jasnych, jednolitych, konsekwentnie przestrzeganych reguł jest również jednym
z poważniejszych zarzutów w odniesieniu do trybu ustanawiania podatków, które są
skomplikowane i podlegają niejednoznacznej interpretacji. Nie istnieje nawet
kompletny rejestr danin publicznych. Do pogmatwania sytuacji przyczynił się znacząco
tzw. Polski Ład – niedopracowany pakiet zmian, który wymagał kilkukrotnej
nowelizacji w ciągu jednego roku. Tymczasem pewność i stabilność systemu
podatkowego to podstawa zaufania do państwa. To warunek bezpiecznego
planowania działalności gospodarczej. W ostatnich latach jakby zapomniano
o podstawowych zasadach, takich jak ta, że przy ustanawianiu prawa należy dać
podatnikom czas na przygotowanie się na nową sytuację lub ta, że państwo nie może
odbierać praw nabytych, a niekorzystne dla podatników zmiany muszą być
wprowadzane z odpowiednim wyprzedzeniem przed końcem roku poprzedzającego
wejście w życie zmian.
25 rekomendacji naprawy finansów publicznych
I. Przywrócenie praworządności w finansach publicznych, przywrócenie zgodności budżetu z art. 219 Konstytucji
1. Pierwszym i fundamentalnym krokiem w naprawie finansów publicznych jest przywrócenie praworządności w tym obszarze. Należy podjąć działania przywracające konstytucyjną rangę ustawy budżetowej, jej podstawowy charakter w planowaniu, monitorowaniu i sprawozdawaniu finansów publicznych, tj. zgodność planowania budżetowego z art. 219 Konstytucji. Wymaga to następujących działań:
1.1. Przygotowania Białej księgi stanu finansów publicznych w Polsce, która będzie obejmowała, oprócz oceny stanu finansów publicznych w rozumieniu poziomu deficytu, długu i innych parametrów budżetowych, również audyt przejrzystości, jawności i integralności finansów publicznych i zgodności finansów publicznych z art. 33 ustawy o finansach publicznych i zasadami przejrzystości finansów publicznych Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW).
1.2. Do ustawy o finansach publicznych należy wpisać obowiązek publikowania regularnego sprawozdania Ministra Finansów lub Rady Fiskalnej, której powstanie rekomendujemy w pkt. 2 w zakresie stanu przejrzystości finansów publicznych.
1.3. Włączenia do ustawy budżetowej wszystkich nowych wydatków, które dotychczas były realizowane poprzez fundusze przy Banku Gospodarstwa Krajowego i w ramach programów realizowanych przez Polski Fundusz Rozwoju:
1.3.1. W uzasadnionych i szczególnych przypadkach (zamiast włączenia wydatków do budżetu) możliwe jest przekształcenie niektórych funduszy przy BGK, które realizują wydatki publiczne, w państwowe fundusze celowe lub inne jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Do momentu przekształcenia funduszy BGK należy publikować ich plany finansowe i ich comiesięczne sprawozdania z realizacji wydatków. Plany finansowe tych funduszy muszą być dołączone do ustawy budżetowej.
1.3.2. Ewentualnie przy BGK mogą funkcjonować jedynie fundusze, które nie generują wydatków, a służą do obsługi instrumentów pożyczkowych (np. Fundusz Kredytów Studenckich). Wtedy takie fundusze należy włączyć pod rygory ustawy o finansach publicznych (ufp) jako nowy rodzaj podmiotu (w art. 9 ufp). Fundusze, które pozostaną przy BGK, muszą w pełni podlegać rygorom i procedurom z ustawy o finansach publicznych. Ewentualne fundusze przy BGK i PFR nie mogą emitować własnego zadłużania, które jest droższe w obsłudze niż dług Skarbu Państwa, a więc jest to niegospodarność.
1.3.3. Należy wprowadzić silne ograniczenia rozpraszania zaciągania zobowiązań poza Skarb Państwa w przypadku podsektora centralnego sektora finansów publicznych (zaciąganie zobowiązań przez inne jednostki np. BGK i PFR oznacza wyższe koszty).
1.4. Dotychczas zaciągnięte zobowiązania PFR i BGK należy pozostawić w biernym zarządzaniu w tych instytucjach aż do wykupu. Należy utworzyć tymczasowy fundusz pomostowy (Fundusz Restrukturyzacji Zadłużenia BGK i PFR), który będzie obsługiwał ten dług aż do zapadalności. Fundusz ten będzie zasilany środkami budżetowymi. Wykup będzie następował sukcesywnie na podstawie emisji skarbowych papierów wartościowych (SPW). Oznacza to stopniowe wygasanie różnicy podmiotowej między długiem publicznym według metodologii krajowej i metodologii unijnej. Proces ten będzie trwał do 2045 r. aż do zapadalności wszystkich obligacji PFR i BGK (zob. Wykres 8 i 9 w Załączniku).
1.5. Docelowo w krajowych regułach fiskalnych należy stosować unijną definicję długu publicznego. Należy dążyć (jeśli to konieczne w sposób stopniowy) do ujednolicenia definicji długu publicznego wszędzie tam, gdzie nie ma silnych, jednoznacznych powodów, by nie stosować unijnej definicji długu publicznego i deficytu.
II. Silne, stabilne, odporne krajowe ramy budżetowe
2. Po przeprowadzeniu analizy różnych modeli rad fiskalnych (RF) projekt powołujący polską RF w kształcie zgodnym z prawem krajowym i unijnym, maksymalizując jej użyteczność w prowadzeniu krajowej polityki budżetowej i zabezpieczając jej apolityczność i niezależność powinien być przyjęty i wprowadzany w życie. Proces tworzenia koncepcji i przepisów tworzących RF powinien być otwarty, transparentny i skonsultowany z partnerami społecznymi i organizacjami pozarządowymi.
3. Należy przeprowadzić przegląd stabilizującej reguły wydatkowej, dostosowanie jej kształtu do reformy unijnych ram fiskalnych, uszczelnienie możliwości jej omijania i wzmocnienie jej egzekwowalności. Będzie to jednocześnie spełnienie kamienia milowego KPO (A4G).
4. Należy dokonać przeglądu i analizy spójności procedur ostrożnościowych i sanacyjnych po przekroczeniu przez państwowy dług publiczny (PDP) według metodologii krajowej progu 55% i 60% PKB z mechanizmem dostosowania fiskalnego przewidzianym w stabilizującej regule wydatkowej oraz w przepisach europejskich. Wyniki przeglądów rekomendowanych w punkcie (3 i 4) należy implementować w zmianie ustawy o finansach publicznych.
5. Należy zaniechać i zakazać stosowania mechanizmów służących zaniżaniu deficytu budżetu państwa i służących omijaniu stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), m.in. poprzez:
5.1. wyeliminowanie procederu przekazywania SPW (skarbowe papiery wartościowe) zamiast dotacji służących zaniżaniu deficytu i omijania SRW.
5.2. wyeliminowanie pożyczek z budżetu państwa czy Funduszu Rezerwy Demograficznej zamiast dotacji służących zaniżaniu deficytu i omijania SRW lub traktowanie ich jak wydatek budżetu państwa objęty regułą wydatkową.
5.3. uszczelnienie stabilizującej reguły wydatkowej (rekomendowanej w pkt. 4), tak aby obejmowała co do zasady wszystkie transakcje wydatkowe w rozumieniu metodologii europejskiej (aby zamknąć inwencję w wymyślaniu mechanizmów opisanych w części III).
5.4. uszczelnienie zakresu dochodów w regule wydatkowej, tzw. dochodów dyskrecjonalnych (obecnie w tym zakresie jest luka, która pozwala na sztuczne zwiększanie limitu wydatkowego – mechanizm ten opisany został w części IV.B w Ramce 2.)
5.5. wprowadzenie wymogu akceptacji zmian w regułach fiskalnych przez 2/3 parlamentu, docelowo wpisanie wymogu posiadania reguły wydatkowej do Konstytucji.
5.6. oparcie klauzul wyjścia z reguł fiskalnych na stanach nadzwyczajnych określonych w Konstytucji, także wpisanie stanu epidemii do Konstytucji.
6. Konieczne jest wdrożenie efektywnego planowania wieloletniego, z kompletnym procesem konsultacji i dyskusji nad tym dokumentem.
7. Należy uaktualnić założenia reformy systemu budżetowego (RSB), uwzględnić odpowiednie rekomendacje zawarte w niniejszym policy paper i wdrożyć reformę po uprzednich konsultacjach społecznych. Reforma RSB stanowi realizację kamienia milowego KPO (A2G). Cele szczegółowe RSB obejmują:
7.1. wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych (ŚRB) oraz integrację procesów planowania wieloletniego i rocznego,
7.2. wprowadzenie nowej klasyfikacji budżetowej,
7.3. uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej oraz sprawozdawczości finansowej),
7.4. instytucjonalizację i włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków oraz innych instrumentów wspierających efektywność wydatkowania środków publicznych.
8. Rekomendowane jest wprowadzenie przepisów, które w sytuacji stanu nadzwyczajnego umożliwiają elastyczną nowelizację budżetu w uproszczonym i przyspieszonym trybie. Konieczne jest wprowadzenie rozwiązań zarządzania kryzysowego budżetem w sytuacjach nadzwyczajnych.
9. Wymagany jest przegląd i analiza zasadności istnienia tak dużej liczby państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, państwowych osób prawnych oraz instytucji gospodarki budżetowej. Obejmuje to również regularny, cykliczny obowiązek ewaluacji sensowności istnienia wydzielonych funduszy celowych, agencji wykonawczych i innych jednostek sektora finansów publicznych. Podobnie konieczny jest przegląd i analiza zasadności istnienia tak dużej liczby pełnomocników rządu, pełnomocników ministrów i prezesa rady ministrów. Zasadna jest analiza, dlaczego zadania pełnomocników nie mogą być realizowane przez resorty. W efekcie powinno dojść do zmniejszenia liczby pełnomocników do niezbędnego minimum, powoływania czasowo pełnomocników wymagające ewentualnie ponownej decyzji i oceny zasadności ich istnienia. Istotne są także jednolite i przejrzyste zasady regularnego sprawozdawania z działań pełnomocników.
10. Zalecany jest audyt funkcjonowania instytucji Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w ostatnich latach: czy nie nastąpiło zaniechanie lub niedopełnienie obowiązków w kwestii przejrzystości finansów publicznych. Należy też zaproponować rozwiązania wzmacniające niezależność instytucji rzecznika, a z drugiej strony jego odpowiedzialności.
III Więcej przejrzystości i jawności, konsultacji, komunikacji, więcej informacji i danych o budżecie, lepszy OSR i centralny rejestr umów
11. Trzeba rozszerzyć obowiązki informacyjne w uzasadnieniu do ustawy budżetowej oraz w strategii zrządzania długiem. Zwiększenie i usystematyzowanie obowiązków informacyjnych w zakresie sprawozdawczości z wykonania ustawy budżetowej:
11.1. obowiązek omówienia wszystkich zmian systemowych i czynników wpływających na prognozę dochodów budżetu państwa w roku bazowym (tzw. planowane wykonanie) i na kolejny rok budżetowy. Dobrym przykładem jest tegoroczna sytuacja dotycząca VAT na żywność. Odchodzący rząd nie wymienił tego w opisie prognozy, mimo że przyjęto powrót stawek na żywność. Można to ocenić jako intencjonalną, przedwyborczą zagrywkę noszącą znamiona manipulacji. Wszystkie kluczowe liczby powinny być opatrzone komentarzem, wyjaśniającym ich znaczenie.
11.2. rozszerzenie zakresu prezentowanych danych w strategii zarządzania długiem o wszystkie podstawowe agregaty finansów publicznych, deficyt budżetu państwa, deficyt sektora finansów publicznych, kwotę wydatków SRW, dochody i wydatki budżetu sektora finansów publicznych, koszty obsługi długu według metodologii krajowej i unijnej.
11.3. konieczność określenia zakresu informacyjnego strategii zarządzania długiem w ufp.
11.4. wprowadzenie obowiązku publikowania w ustawie budżetowej szczegółowych informacji o stosowaniu reguły wydatkowej, obowiązku szczegółowego rozliczenia SRW, publikacji pełnego schematu, który zawsze jest przygotowywany w celu rozliczenia reguły. Ten schemat należy publicznie prezentować w ustawie budżetowej.
11.5. prezentację sektora finansów publicznych (docelowo sektora instytucji rządowych i samorządowych) według szczegółowości identycznej z wieloletnim planem finansów państwa. Prezentacja w uzasadnieniu do ustawy budżetowej tablicy przejścia z metodologii krajowej do metodologii ESA (ang. European System of Accounts) tak jak w tablicy notyfikacyjnej do Eurostat-u.
11.6. regularne publikowanie szacunkowych danych budżetowych do 15. dnia następnego miesiąca.
11.7. G. poszerzenie zakresu danych prezentowych w tzw. szacunkowym wykonaniu ustawy budżetowej o szczegółowe rozbicie na poszczególne podatki.
11.8. osobne raportowanie wykonania i prognoz wydatków zbrojeniowych, zarówno według metodologii kasowej, jak i według europejskiej metodologii memoriałowej, w rozbiciu co najmniej na wydatki inwestycyjne i pozostałe. Jest to związane z tym, że wydatki na obronę narodową, w części inwestycyjnej powyżej ustalonego benchmarku, według nowych przepisów europejskich dotyczących procedury nadmiernego deficytu (EDP), będą specjalnie traktowane w ocenie stanu finansów publicznych. Sprawozdanie dotyczące finansów publicznych powinny być poszerzone o ten zakres danych.
11.9. Wprowadzenie jednej, kompleksowej bazy danych o finansach publicznych: obowiązek publikacji na stronie internetowej Ministerstwa Finansów wszystkich planów finansowych i sprawozdań jednostek objętych regułą wydatkową.
12. Zmiana akcentu w ustawie budżetowej na deficyt sektora finansów publicznych, deficyt całego budżetu centralnego (wraz z funduszami, agencjami i innymi jednostkami) oraz deficyt podsektora ubezpieczeń społecznych. Korzystna jest zmiana nazwy „deficyt budżetu państwa” na „deficyt rządowy” lub „deficyt sektora centralnego”, aby wyeliminować możliwość manipulacji semantycznej stosowanej przez poprzedni rząd.
13. Konieczne jest wzmocnienie i zwiększenie zakresu konsultacji społecznych poprzez:
13.1. dostosowanie przepisów procesu budżetowego tak, aby był obowiązek konsultacji z Radą Dialogu Społecznego (RDS) nowelizacji ustaw budżetowych (obecnie nowelizacja budżetu, która jest w istocie nowym budżetem, nie jest konsultowana z RDS).
13.2. wprowadzenie zapisów mówiących o obowiązku konsultowania z RDS Strategii zarządzania długiem publicznym.
13.3. objęcie projektu ustawy budżetowej rządowym procesem legislacyjnym (obecnie projekt ustawy budżetowej jest zwolniony z tego procesu co łamie zasady legislacji dla najważniejszego aktu prawnego w dziedzinie finansów. W rezultacie instytucje pozarządowe nie uczestniczą w procesie konsultacji).
14. Ministerstwo Finansów powinno stworzyć kodeks zasad komunikacji z obywatelami i rynkiem finansowym. Sytuacja w obszarze kształtowania polityki pieniężnej pokazuje, jak ważna jest rola właściwej komunikacji:
14.1. regularne otwarte spotkania z ekonomistami rynkowymi i ekonomistami z niezależnych think tanków.
14.2. prekonsultacje otwarte na zasadzie seminariów dyskusyjnych dla ważnych, istotnych generujących duże koszty projektów zmian legislacyjnych.
15. Konieczne jest utworzenie publicznego rejestru jednostek sektora finansów publicznych z informacjami finansowymi o strukturze wydatków, w tym o zatrudnieniu i wynagrodzeniach.
16. Należy utworzyć rejestr danin publicznych, który będzie pokazywał listę wszystkich składek, podatków, danin, opłat, odpisów, które zgodnie z metodologią europejską są zaliczane do kategorii „podatki i składki”. Uniemożliwi to kreatywną narrację polityków w celu ukrycia wprowadzania nowych lub zwiększania istniejących podatków i składek w rodzaju: „danina to nie podatek”.
17. Należy przyspieszyć uruchomienie centralnego rejestru umów sektora finansów publicznych. Taki rejestr miał być wprowadzony w styczniu 2024 r., jednak po raz kolejny parlament przesunął datę jego wdrożenia, tym razem aż do 2026 r. Rekomendujemy, aby samorządy były objęte tym obowiązkiem od 1 stycznia 2025 r., a pozostałe jednostki, w tym ministerstwa, od połowy 2024 r.
18. Trzeba przywrócić i wzmocnić znaczenie Oceny skutków regulacji (OSR) oraz wprowadzić regularny, cykliczny obowiązek ewaluacji programów rządowych (np. „Czyste powietrze”). Konieczne jest też usystematyzowanie zasad tworzenia programów rządowych.
IV. Proste, przejrzyste i przewidywalne podatki
19. Powinna powstać czarna księga tworzenia prawa podatkowego: przygotowanie audytu procesu powstawania podatkowego „Polskiego Ładu” w celu diagnozy błędów i wypracowania rekomendacji. Opracowanie i wdrożenie kodeksu / umowy społecznej tworzenia prawa podatkowego (prekonsultacje, długi proces konsultacji, vacatio legis, inne).
20. Należy wzmocnić zasady pewności opodatkowania poprzez wprowadzenie gwarancji, że przepisy pozaustawowe nie będą zmieniać treści ustawy podatkowej, zakaz retroaktywności przepisów, ochronę praw nabytych, jawność polegającą na obowiązku publikacji prawa podatkowego we właściwym dzienniku promulgacyjnym oraz związaną z jawnością zasadę vacatio legis, która po wprowadzeniu nowych regulacji winna dać podatnikowi czas na przystosowanie się do nowej rzeczywistości podatkowej i bezpieczne podjęcie decyzji dotyczących dalszego postępowania.
21. Konieczne jest wprowadzenie zasad zmian w systemie podatkowo-składkowym, które ograniczałaby częstość zmian w podatkach (minimalne vacatio legis) oraz wymuszały odpowiednio długi i rzetelny proces konsultacji. Konieczna jest też regularna ewaluacja systemu podatkowego w kontekście przejrzystości i skomplikowania.
V. Więcej autonomii i stabilności w finansach samorządów, ale równolegle otwarty, przejrzysty budżet samorządu
22. Niezbędne jest również usunięcie wad mechanizmu wyrównawczego (tzw. janosikowego) stwierdzonych m.in. przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym w 2013 r.: selektywny dobór kryteriów predestynujących dane JST do wpłat, zaniżona liczba mieszkańców dużych miast, nadmierny poziom wpłat istotnie ograniczający poziom dochodów własnych, pominięcie aspektu kosztów realizacji zadań.
23. Należy przygotować i wdrożyć nową ustawę o dochodach samorządowych uwzględniającą m.in. wyrównywanie dochodów w oparciu o odmienne koszty jednostkowe usług publicznych w różnych samorządach, subwencję ekologiczną. Celem nadrzędnym jest: stabilność, przewidywalność i adekwatność finansów samorządów w celu zapewnienia odpowiedniej jakości usług publicznych.
24. Zalecana jest również rekompensata dla JST skutków zmian podatkowych z lat 2019-2022 i wprowadzenie rozwiązań systemowych zabezpieczających JST przez skutkami ewentualnych przyszłych zmian prawnych.
25. Budżet samorządu powinien być prowadzony w sposób otwarty i przejrzysty. Wiąże się to ze wspieraniem i inicjowaniem działań zwiększających przejrzystość, demokratyczną kontrolę, otwartość i partycypację obywatelską w kształtowaniu lokalnych budżetów. O ile problemy w zakresie przejrzystości finansów publicznych na poziomie centralnym są ujawniane i szeroko opisywane, to na poziomie lokalnym taka kontrola i presja społeczna nie istnieje lub jest dużo słabsza. Dlatego wraz z decentralizacją równolegle należy wspierać proces zwiększania przejrzystości finansów lokalnych i inicjowania większego zainteresowania lokalnych społeczności finansami swojego samorządu.
