W ramach naprawy finansów publicznych trzeba wyeliminować nieprawidłowy proces rozdawania skarbowych papierów wartościowych zamiast dotacji.
Sejm właśnie uchwalił tzw. ustawę okołobudżetową na 2024 r. (21-12-2023). Nie jest to właściwa ustawa budżetowa, a ustawa pomocnicza, która ustawowo reguluje różnego rodzaju niezbędne kwestie służące realizacji planu budżetowego. Ustawa trafiła do Senatu. W tym przypadku podobnie jak sam budżet, pierwotny projekt (Druk-128) przygotował rząd premiera Morawieckiego i wniósł do Sejmu już 13 listopada 2023 r. Tu pojawia się pytanie, dlaczego zatem nie wniósł wtedy do nowego parlamentu właściwej ustawy budżetowej? Wytłumaczenie jest jedno. Nie mógł tego zrobić, bo musiałby przeliczyć wszystkie szkodliwe i bardzo kosztowne „wrzutki” jakie robił w okresie tymczasowego rządu. Musiałby np. przeliczyć wrzutkę z VAT na żywność. Ponadto musiałby też przeliczyć pewne wrzutki zawarte właśnie w ustawie okołobudżetowej.
Strategia poprzedniego rządu była taka, aby przygotować w ustawie okołobudżetowej i innych aktach prawnych jak najwięcej szkodliwych, betonujących wydatki i dochody przepisów i maksymalnie skrócić nowemu rządowi czas na przygotowanie właściwej ustawy budżetowej. Obstrukcja wysokich lotów.
A co jeszcze bardziej znamienne, rząd Morawieckiego ochoczo wnosił autopoprawki do ustawy okołobudżetowej nawet w grudniu, 4 i 12 grudnia (Druk 128-A i 128-B), byle tylko bardziej namieszać do ostatniego dnia. Mimo tego dalej uparcie nie wnosił pod obrady właściwej ustawy budżetowej.
Finalnie nowy rząd miał tylko 4 dni na aktualizację właściwej ustawy budżetowej (normalnie prace trwają 8 miesięcy) i był już w pewnym zakresie zabetonowany ustawą okołobudżetową rządu Morawieckiego. Rząd Morawieckiego zostawił zdewastowany system finansów publicznych i kilka dni na poprawki. O dewastacji systemu finansów publicznych piszemy w raporcie (Dudek, Kotecki, 2023, Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych).
I z tej perspektyw trzeba oceniać ten budżet i ustawę okołobudżetową. System był na tyle zdewastowany, że nie było czasu na radykalne usprawnienia, w obliczu innych możliwych zagrożeń, na które wskazywali prawnicy. To tak jak w budynku po trzęsieniu ziemi. Budynek stoi, nie jest ruiną, ale musimy go dokładnie zbadać, a to wymaga dużo czasu i Białej Księgi finansów publicznych. A do tego momentu bardzo trzeba uważać, aby nie wyjąć jednej cegły za dużo. Przypuszczam, że w pakiecie budżetowym nie dało się wszystkiego naprawić. Przy takim tempie nieuniknione były też pewne błędy, jak zaplanowanie środków dla TVP. Liczę na to, że w toku roku budżetowego będzie to wszystko można stopniowo naprawiać, jak również przeprowadzić pierwsze etapy bardziej gruntowanej naprawy systemu finansów publicznych.
To, co rzuca się w oczy, to że w ustawie okołobudżetowej utrzymano mechanizm przekazywania skarbowych papierów wartościowych innym podmiotom. Przypomnę, że były wiceminister finansów Sebastian Skuza wraz z byłym premierem Mateuszem Morawieckim wprowadzili ten mechanizm do repertuaru trików budżetowych na masową skalę od 2020 roku. Ten mechanizm zniekształca wynik budżetu państwa oraz w niektórych przypadkach nie jest wliczany do reguły wydatkowej SRW. Przykładem jest przekazywanie obligacji do mediów publicznych (m.in. TVP) w ramach rekompensaty niskich przychodów z abonamentu radiowo telewizyjnego. Sytuacja jest kuriozalna: poszczególne podmioty mediów publicznych (na przykład radio Koszalin), dostawały od Skarbu Państwa pewną pulę obligacji skarbowych. Instytucje te musiały założyć rachunki maklerskie do obsługi tych obligacji, muszą ponosić dodatkowe koszty z tym związane, obligacje te są następnie spieniężane (sprzedawane), a środki z tej sprzedaży wydatkowane są na cele statutowe tych podmiotów. W normalnej sytuacji powinno to się odbywać za pomocą zwykłej dotacji budżetowej. Dotacja jest wliczana do wydatków budżetu państwa i wtedy powiększa deficyt budżetowy. Rozdawanie obligacji było ukrytym wydatkiem i nie było wliczane do deficytu. Liczba podmiotów otrzymujących ukrytą dotację w tej postaci rosła w lawinowym tempie. Obligacje zamiast dotacji dostawały między innymi uczelnie wyższe, Polska Żegluga Bałtycka, Krajowy Instytut Mediów, Centralny Port Komunikacyjny, Fundusz Reprywatyzacji, Polskie Linie Kolejowe, a ostatnio kopalnie. Skala tego procederu była ogromna w 2020 r. wyniosła 18,3 mld zł, w 2021 r. było to już 22,3 mld zł, a w 2022 r. emisje obligacji na ten cel wyniosły niemal 26 mld zł. W 2023 r. te operacje do 18 grudnia wyniosły ponad 19 mld zł. Łącznie w latach 2019-2023 dzięki temu zabiegowi zaniżono deficyt na kwotę ok. 100 mld zł.
W ustawie okołobudżetowej na 2024 r. założono rozdawanie obligacji zamiast dotacji na następujące kwoty
• Uczelnie: 2,2 mld zł
• Polskie Linie Kolejowe: 1,3 mld zł
• Fundusz Reprywatyzacji: 10 mld zł
• Minister Cyfryzacji: 3,5 mld zł
• Wsparcie górnictwa: 7 mld zł
• Minister kultury na podwyższenie kapitału zakładowego spółek radiofonii i telewizji: 1 mld zł
Przy czym ustawa budżetowa w art. 5 limituje kwotę przekazanych obligacji do 25 mld zł. Oczywiście to jest limit, który nie musi być wykorzystany ale np. na 2023 r. planowano 23 mld zł, a do tej pory zrealizowano ponad 19 mld zł. Większość tych obligacji powinna być przekazana jako dotacje. De facto o tę kwotę należałoby powiększyć wykazywany deficyt budżetu państwa.
Krytycznie mechanizm przekazywania obligacji zamiast dotacji oceniła Najwyższa Izba Kontroli.
„Należy podkreślić, że ze względu na (…) przekazywanie środków publicznych w formie skarbowych papierów wartościowych z pominięciem budżetu państwa; nastąpiło znaczące obniżenie jego [deficytu – przyp. S.Dudek] rangi w systemie finansów publicznych. Od 2020 r. deficyt budżetu państwa przestał pełnić rolę istotnego wskaźnika oceny skali nierównowagi finansowej państwa, a wnioskowanie na podstawie jego wielkości lub zmian mogło prowadzić do błędnych ocen.” (NIK 2023).
„(…) przekazywanie do jednostek nieobjętych regułą wydatkową środków w formie skarbowych papierów wartościowych (…) pozwalało ominąć ograniczenia wydatkowe nałożone tą regułą. W latach 2021-2022 upoważniono Ministra Finansów do przekazania tym jednostkom skarbowych papierów wartościowych o wartości co najmniej 27,4 mld zł.”
„Stosowanie nieodpłatnego przekazywania obligacji skarbowych wybranym podmiotom jako rozwiązanie o charakterze systemowym jest w ocenie Najwyższej Izby Kontroli działaniem nieprawidłowym.”
Krytycznie ten mechanizm ocenialiśmy w raportach Instytutu Finansów Publicznych i Instytutu Odpowiedzialnych Finansów z cyklu Prawdziwy Budżet (Dudek, Kotecki, Majszczyk, 2023) „W miejsce przekazywanych skarbowych papierów wartościowych powinna po stronie wydatków budżetu państwa wystąpić dotacja do tych podmiotów. W przeszłości np. w przypadku publicznej radiofonii i telewizji środki przekazywano w formie dotacji budżetu państwa.”.
W „4-dniowym budżecie” zmniejszono limit przekazywanych obligacji, nie może on przekroczyć 24 mld zł. Pojawiło się więcej opcji przekazania obligacji oprócz tych przygotowanych przez rząd premiera Mateusza Morawieckiego. Między innymi jest możliwość przekazywania papierów wartościowych na polecenie Prezesa Rady Ministrów państwowym osobom prawnym w kwocie 12 mld zł. Jest tam też możliwość przekazania TVP obligacji, ale warunkowa. Przy czym łączna kwota 24 mld zł nie ulega zmianie. Trzeba pamiętać, że jest to limit fakultatywny. Aby dążyć do przywrócenia praworządności w finansach publicznych, w toku realizacji budżetu należy wyeliminować przekazywanie papierów wartościowych, które zastępują dotacje, tj. służą finalnie finansowaniu wydatków, a nie są instrumentem kapitałowym. W przypadku nowelizacji ustawy budżetowej należy dążyć do zamiany tych mechanizmów na dotacje.
W Białej Księdze finansów publicznych należy dokonać dokładnej analizy skutków dla reguły wydatkowej i wpływu na deficyt budżetu państwa stosowania mechanizmu przekazywania obligacji. Ten proces generuje też dodatkowe koszty organizacyjne w Ministerstwie Finansów i jednostkach otrzymujących obligacje (np. koszty obsługi rachunku maklerskiego, koszty dyskonta i inne opłaty). Ponadto w ramach tego mechanizmu następuje utrata kontroli w ramach procesu budżetowego nad środkami spieniężanymi z przekazanych obligacji. Środki ze spieniężania obligacji generalnie są ujmowane na tzw. rachunkach technicznych i nie są objęte systemami budżetowymi.
W raporcie (Dudek, Kotecki, 2023, Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych), wśród 15 trików poprzedniego rządu wymieniamy właśnie przekazywanie obligacji zamiast dotacji. Znalazło to odzwierciedlenie w naszej rekomendacji 6.A:
„Należy zaniechać i zakazać stosowania mechanizmów służących zaniżaniu deficytu budżetu państwa i służących omijaniu stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), m.in. poprzez: wyeliminowanie procederu przekazywania SPW (skarbowe papiery wartościowe) zamiast dotacji służących zaniżaniu deficytu i omijania SRW.”.
W tym raporcie napisaliśmy też, że “zrozumiałe jest, że w tak ekspresowym tempie nie da się z powodów legislacyjnych i operacyjnych naprawić wszystkich wad i błędów już w tym dokumencie.”. Dlatego ważne jest zobowiązanie rządu na str. 7 uzasadnienia do budżetu “W najbliższym czasie zostaną podjęte działania mające na celu zwiększenie transparentności finansów publicznych.”
Podobne zalecenie ma Najwyższa Izba Kontroli „NIK stoi na stanowisku, że nieodpłatne przekazywanie obligacji skarbowych powinno zostać zastąpione przez dotacje z budżetu państwa w odniesieniu do podmiotów, które w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych mogą być beneficjentami dotacji. Przyczyni się to do poprawy przejrzystości realizacji budżetu i urealni prezentowany stan nierównowagi państwa. Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Finansów wniosek o podjęcie inicjatywy w tym zakresie.”
Ponadto Polska ma nadal do zrealizowania kamień milowy A4G KPO. Ten kamień milowy wymaga przeglądu funkcjonowania stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) w latach 2019-2023 obejmujący: ocenę jej skuteczności, w tym w kontekście stosowania klauzuli wyjścia, a następnie klauzuli powrotu; analizę wpływu zmian w regułach unijnych na kształt SRW. Termin realizacji to I kwartał 2025 r. Utrzymanie mechanizmu przekazywania skarbowych papierów wartościowych zamiast dotacji nie przejdzie przeglądu i grozi niespełnieniem kamienia milowego KPO.
Musimy już rozpocząć prace koncepcyjne, jak uszczelnić system budżetowy w tym zakresie, aby spełnić kamień milowy i naprawić przejrzystość finansów publicznych. Jako Instytut Finansów Publicznych będziemy proponować konstruktywne rozwiązania w tym zakresie.
Projekt ustawy budżetowej na 2025 r. musi być stabilny, przejrzysty i pod kontrolą obywateli. I zgodny z art. 219 Konstytucji.
