Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych

„Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych” to policy paper przygotowany przez Sławomira Dudka i Ludwika Koteckiego, w partnerstwie trzech organizacji pozarządowych: Instytutu Finansów Publicznych, Instytutu Odpowiedzialnych Finansów oraz pomysłodawcy projektu Fundacji Przyjazny Kraj zawierający 25 rekomendacji dla nowego rządu mających na celu trwałe uzdrowienia systemu finansów publicznych. Publikacja została zaprezentowana 18 grudnia 2023 r. w Warszawie.

Dr Sławomir Dudek prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych i Ludwik Kotecki, dyrektor Instytutu Odpowiedzialnych Finansów i członek Rady Polityki Pieniężnej – diagnozując stan finansów publicznych podkreślają, że nowe kierownictwo resortu finansów powinno dokonać szczegółowego audytu stanu finansów w celu określenia bilansu otwarcia i ustalenia jakie są zobowiązania i faktyczny deficyt w funduszach nie ujętych w ustawie budżetowej, a także zaktualizować dochody i wydatki łącznie. Od 2024 r. Polska będzie objęta procedurą nadmiernego deficytu i w maju lub czerwcu 2024 r. Komisja Europejska wyda wobec Polski zalecenia w zakresie tempa dostosowania fiskalnego, czyli ograniczenia wydatków. Nie ułatwi to działań na rzecz stymulacji wzrostu gospodarczego. W takich warunkach przyjdzie reformować cały złożony system finansów publicznych.
Audyt powinien zawierać również analizę finansów publicznych jako systemu. Naprawy systemu nie można odwlekać, ponieważ w ostatnich latach mieliśmy do czynienia z rażącym naruszeniem wielu kardynalnych zasad finansów publicznych, w szczególności budżet państwa przestał być podstawowym dokumentem planowania, co jest sprzeczne z art. 219 Konstytucji. Ponadto w 2024 r. musimy wdrożyć do ustawy o finansach publicznych nowe regulacje unijne w zakresie ram zarządzania budżetowego. Dodatkowo do końca I kwartału 2025 Polska musi spełnić dwa kamienie milowe KPO dotyczące reformy systemu budżetowego i przeglądu reguły wydatkowej.

Kryzys systemu finansów publicznych
Autorzy policy paper uważają, że mamy do czynienia z poważnym kryzysem systemu finansów publicznych, a skala ich nieprzejrzystości osiągnęła zatrważające rozmiary. Co czwarta złotówka zadłużenia została pożyczona w funduszach realizujących wydatki poza ustawą budżetową, poza kontrolą Parlamentu, w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa. Sejm oceniając wykonanie budżetu za 2022 rok otrzymał sprawozdanie zawierające zaledwie 12% całości deficytu budżetowego. „Szara strefa” budżetu w deficycie wyniosła 88%. Ten budżet nie przeszedł audytu Najwyższej Izby Kontroli, nie dostał pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium. Polski podatnik zapłaci za zadłużenie w funduszach poza ustawą budżetową kilkanaście miliardów dodatkowych odsetek w porównaniu do skarbowych papierów wartościowych – to ogromna niegospodarność.
„Likwidacja funduszy i programów przy Banku Gospodarstwa Krajowego i w Polskim Funduszu Rozwoju i odpowiednie dostosowanie procesu budżetowego wymaga kilku miesięcy prac. Jednak mimo wszystko w ustawie budżetowej na 2024 r. należy unikać emitowania nowego, droższego długu w tych funduszach, bo spowoduje to dalszą niegospodarność. Należy także ujawnić i opublikować plany finansowe tych funduszy (zwiększenie transparentności finansów państwa). Należy też zaniechać rozdawania obligacji skarbowych zamiast dotacji” – uważa dr Sławomir Dudek. I dodaje: „W mętnej wodzie istotnie rośnie ryzyko występowania mechanizmów korupcjogennych, to m.in. dowolność postępowania, konflikt interesów, brak jawności postępowania oraz słabość lub brak kontroli. Do tego dochodzi upolitycznienie podziału środków publicznych i utrata zaufania społecznego do państwa”.
Opinia publiczna w Polsce nie jest w stanie ocenić rzeczywistej sytuacji finansów państwa. Mamy kilka definicji długu publicznego, a deficyt budżetowy w szczytowym momencie był zaniżony ponad ośmiokrotnie. Takich sposobów na nieprecyzyjne pokazywanie deficytu lub długu, które autorzy policy paper nazywają „trikami” jest więcej”. Do najbardziej szkodliwych „trików” należą fundusze pozabudżetowe przy BGK i PFR, z Funduszem Przeciwdziałania COVID-19 na czele. Liczba funduszy i programów przy BGK rosła w ostatnich latach w tempie wykładniczym i obecnie jest ich już ponad 20. Według zgodnej opinii wielu ekonomistów i prawników jest to sprzeczne z Konstytucją. Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach Publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”.

Niekonsekwencje i brak egzekwowania reguł
Ważnym bezpiecznikiem systemu finansów publicznych w Polsce jest Stabilizująca Reguła Wydatkowa. Niestety, według autorów policy paper, wymaga ona reanimacji.
“O tym jak bardzo reguła, nawet najlepiej przemyślana i skonstruowana, mająca pożądane właściwości (np. działanie antycykliczne) może ‘uwierać’, najlepiej świadczy częstość zmian polskiej stabilizującej reguły wydatkowej w ostatnich latach. Doświadczenia ostatnich lat pozwalają wyciągnąć dwa główne wnioski. Z jednej strony należy przypuszczać, że mimo różnych sposobów obchodzenia reguły, różnych tricków, czy jej legislacyjnego rozmontowywania, nie pozwalała ona na nieograniczone zadłużanie się (dlatego „uwierała”), dzięki czemu dług publiczny nie przekroczył 60% PKB. Dzięki regule wydatkowej mieliśmy pewne bufory na działania stabilizacyjne w czasie kryzysu COVID-19. Z drugiej strony, konieczne jest wzmocnienie stosowania reguły poprzez jej uszczelnienie oraz wyeliminowanie sposobów jej omijania. Oczywiście nie ma idealnych reguł. Trzeba ciągle monitorować ich działanie i je udoskonalać. Jednym z Kamieni Milowych KPO (A4G) jest przegląd reguły wydatkowej właśnie w celu jej uszczelnienia. Nie zmarnujmy tej okazji do wzmocnienia i udoskonalenia SRW” – mówi Ludwik Kotecki.
Brak jasnych, jednolitych, konsekwentnie przestrzeganych reguł jest również jednym z poważniejszych zarzutów w odniesieniu do trybu ustanawiania podatków, które są skomplikowane i podlegają niejednoznacznej interpretacji. Nie istnieje nawet kompletny rejestr danin publicznych. Do pogmatwania sytuacji przyczynił się znacząco tzw. Polski Ład – niedopracowany pakiet zmian, który wymagał kilkukrotnej nowelizacji w ciągu jednego roku. Tymczasem pewność i stabilność systemu podatkowego to podstawa zaufania do państwa. To warunek bezpiecznego planowania działalności gospodarczej. W ostatnich latach jakby zapomniano o podstawowych zasadach, takich jak ta, że przy ustanawianiu prawa należy dać podatnikom czas na przygotowanie się na nową sytuację lub ta, że państwo nie może odbierać praw nabytych, a niekorzystne dla podatników zmiany muszą być wprowadzane z odpowiednim wyprzedzeniem przed końcem roku poprzedzającego wejście w życie zmian.

Kluczowe rekomendacje wynikające z policy paper pozwolą wyeliminować:

• realizowanie wydatków centralnych i zaciąganie zobowiązań poza budżetem
• omijanie lub ignorowanie Stabilizującej Reguły Wydatkowej
• zaniżanie deficytu budżetu państwa
• nieprzejrzystość i brak odpowiedniej kontroli demokratycznej nad finansami publicznymi
• wprowadzanie zmian podatkowych w tempie nie pozwalającym na racjonalne przygotowanie się podatników
• różnicowanie metodologii badania wskaźników makroekonomicznych na potrzeby krajowe i UE

Do pobrania:

Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych

 

Obok policy paper „Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych” podczas konferencji 18 grudnia 2023 w warszawskim Centrum Giełdowym zostało też zaprezentowane najnowsze wydanie raportu Europejskiego Kongresu Finansowego „Makroekonomiczne wyzwania i prognozy dla Polski”.
Pełna wersja dokumentu znajduje się na stronie:
https://www.efcongress.com/makroekonomiczne-wyzwania-i-prognozy-dla-polski-edycja-grudzien-2023/

Informacje prasowe do pobrania:

25 rekomendacji – Plan naprawczy

Makroekonomiczne wyzwania i prognozy