31 października został opublikowany raport “Prawdziwy budżet 2024. Niezbędne zmiany zwiększające przejrzystość do projektu USTAWY BUDŻETOWEJ NA ROK 2024. Podstawowe wielkości”. Jego autorami są ekonomiści z wieloletnim doświadczeniem pracy w Ministerstwie Finansów. Eksperci przeanalizowali projekt ustawy budżetowej przedłożony Sejmowi przez rząd premiera Mateusza Morawieckiego. Wyniki ich prac sugerują, że założenia i plany przygotowane w projekcie są nadmiernie optymistyczne.
Kluczowe kwestie
• Projekt ustawy budżetowej, przyjęty przez rząd Mateusza Morawieckiego przewiduje, że dochody budżetu państwa wyniosą 684,5 mld zł, a wydatki 849,3 mld zł. Oznacza to deficyt wysokości 164,8 mld zł. Ekonomiści analizujący finanse publiczne w ramach projektu „Prawdziwy budżet” wyliczają kwotę deficytu na 277 mld zł. To 112 mld zł więcej niż pokazał oficjalnie rząd.
• Po uwzględnieniu tzw. „naturalnych oszczędności” i uwzględnieniu rozkładu w czasie dostaw sprzętu wojskowego deficyt sektora finansów publicznych według metodologii europejskiej po tych korektach wyniesie w 2023 r. 6% PKB, a w 2024 r. 5,1-5,4% PKB.
• Po 8 latach Polska znajdzie się ponownie w procedurze nadmiernego deficytu (EDP)”
• Biorąc powyższe pod uwagę należy stanowczo stwierdzić, że nie ma wątpliwości, że Polska zostanie objęta procedurą EDP od 2024 r. To oznacza, że polityka budżetowa w kraju będzie prowadzona w rygorach tej procedury. Dwa razy do roku nowy rząd będzie musiał raportować jakie podejmuje działania w celu zredukowania deficytu i rozliczać się z efektów tych działań. W tej procedurze nie ma miejsca na „tzw. rozluźnianie pasa” po 2024 r. Można jedynie prowadzić dialog i uzgodnić wiarygodną, realistyczną i akceptowalną przez unijne procedury ścieżkę redukcji deficytu.
Konstytucja wymaga, aby to USTAWA BUDŻETOWA była podstawowym planem finansowym państwa. Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie precyzyjny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”. Stwierdzenie „w formie ustawy budżetowej” zamyka wszelkie dywagacje. Wysyłanie rzekomo pełnych danych budżetowych do Eurostatu nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Prezentowanie danych w biuletynach statystycznych na stronach internetowych resortu finansów czy GUS nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”.
W opracowaniu „Niezbędne zmiany zwiększające przejrzystość do projektu ustawy budżetowej na rok 2024. Podstawowe wielkości” symbolicznie przywracamy konstytucyjną rangę i zakres ustawy budżetowej zgodny z art. 219 Konstytucji i art. 109 ustawy o finansach publicznych.
Niestety ostatnie lata pokazują, że w sposób rażący były łamane zasady, ramy i granice, które organy publicznie powinny uwzględniać podczas planowania, a potem uchwalania i realizowania budżetu. Znajdowało to odzwierciedlenie w opiniach NIK już w 2022 r.: „Zasadne jest przywrócenie budżetowi państwa odpowiedniej rangi związanej z jego szczególnym charakterem oraz centralną pozycją w systemie finansów publicznych” oraz „Efektywna kontrola społeczna i prawo opinii publicznej do wiedzy na temat państwowej kasy są zakłócone, kiedy rząd osłabia przejrzystość finansów publicznych. Przeprowadzona przez NIK analiza wykonania budżetu państwa wykazała, że w zeszłym roku rząd zastosował bezprecedensowe mechanizmy służące wypychaniu wydatków poza budżet.”. W analizie za 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa. W związku z tym, Kolegium NIK nie wyraziło w tym roku pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2022. Jest to pierwsza taka decyzja od 1994 r.!
W opracowaniu zaktualizowano prognozę makroekonomiczną. Makroekonomiczny scenariusz, który wydaje się nam dużo bardziej prawdopodobny niż ten będący podstawą konstruowania budżetu państwa na przyszły rok, zakłada w szczególności niższy wzrost gospodarczy w roku bieżącym (0%) i przyszłym (2%), co jest spójne z aktualnymi prognozami instytucji międzynarodowych dla Polski. Niższa niż zakładana przez Ministerstwo Finansów aktywność gospodarcza może przyczynić się jednak do realizacji prognozy inflacji zakładanej w projekcie ustawy budżetowej, choć tu wskazać należy na kilka ryzyk: losy cen paliw w najbliższych miesiącach, tarczy antyinflacyjnej (obniżony VAT na żywność) i w końcu ceny taryfowe nośników energii. Główne ryzyka dla prognozy makroekonomicznej to: większe spowolnienie w najbliższym otoczeniu gospodarczym Polski, eskalacja działań wojennych w Ukrainie, problemy ze sfinansowaniem rekordowo wysokich potrzeb pożyczkowych sektora finansów publicznych, gwałtowna i znacząca deprecjacja złotego, zahamowanie dezinflacji w Polsce na wyższym niż zakładany poziome i powrót do podwyżek stóp procentowych. Bilans ryzyk dla scenariusza makroekonomicznego, w szczególności będącego podstawą projektu ustawy budżetowej na 2023 r., ale także będącego podstawa tego opracowania, jest niestety jednoznacznie negatywny.
Prognoza dochodów budżetu państwa musi być oparta na realistycznych i ostrożnych założeniach makroekonomicznych oraz na realistycznych i ostrożnych założeniach elastyczności podatkowych względem parametrów makroekonomicznych. Ponadto musi uwzględniać najbardziej prawdopodobny scenariusz zmian systemowych oraz najbardziej aktualny punkt startowy, tj. realizację dochodów w 2023 r. Prognoza dochodów w projekcie budżetu na 2024 r. przyjętym przez dotychczasową Radę Ministrów nie spełnia powyższych uwarunkowań, dlatego musi być urealniona.
W rezultacie skorygowania punktu startowego prognozy oraz uwzględnienia niższego wzrostu gospodarczego i niższych elastyczności podatkowych można oszacować w ostrożnym scenariuszu, że łącznie dochody podatkowe budżetu państwa w 2024 r. są przeszacowane na kwotę ok. 31,7 mld zł, w tym:
• VAT: -26,7 mld zł
• CIT: -2,0 mld zł
• PIT: -3 mld zł
W projekcie budżetu państwa na rok 2024 zaplanowano dochody budżetu państwa w wysokości 684,5 mld zł. Po aktualizacji wyniosą zatem one 652,9 mld zł, tj. o 31,7 mld zł mniej, tj. 0,9% PKB.
W projekcie budżetu państwa na rok 2024 zaplanowano wydatki z budżetu państwa w wysokości 849,3 mld zł. Planowane na rok 2024 wydatki są wyższe aż o 22,5% w stosunku do wielkości wydatków zaplanowanych na rok 2023. W pewnym zakresie jest to wynikiem uwzględnienia już na etapie planu budżetu wydatków, które były dotychczas „wypychane” poza budżet lub nie były uwzględniane na etapie planowania, np. środki na sfinansowanie 13 i 14 emerytury.
W porównaniu do ustawy budżetowej na rok 2023 projekt budżetu na rok 2024 zawiera niewielką, kierunkowo poprawną, jakościową zmianę w podejściu do konstrukcji budżetu jako planu finansowego państwa, tj. brak wymienionych explicite dodatkowych rozwiązań polegających na finansowaniu różnych zadań poprzez przekazywanie niektórym podmiotom skarbowych papierów wartościowych w miejsce dotacji, przy pomocy których te zadania powinny być finansowane. Trzeba jednocześnie zauważyć, że utrzymano i przewidziano limit dodatkowej emisji obligacji (25 mld zł), które były wykorzystywane na ten cel. W tej formie finansowano np. media publiczne. W projekcie ustawy budżetowej na rok 2024 nie przewidziano tego wydatku. Stosowanie tego instrumentu zniekształcało obraz finansów publicznych i jest wskazywane w opiniach pokontrolnych NIK oraz raportach wielu ekonomistów jako instrument naruszający zasady przejrzystości finansów publicznych. W związku z tym należy ostatecznie zaniechać tego procederu.
Niestety poza tym przypadkiem, podobnie jak w poprzednich latach, utrzymane jest finansowanie zadań państwa z wykorzystaniem instrumentów znajdujących się poza sektorem finansów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i Konstytucji, a tym samym poza kontrolą Parlamentu. Dotyczy to w szczególności wydatków realizowanych przez fundusze ulokowane w Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskim Funduszu Rozwoju.
Niestety nie są znane publicznie plany finansowe tych funduszy. Ich plany nie zostały dołączone do projektu ustawy budżetowej ani nie są opublikowane. Na potrzeby niniejszego opracowania założono, że te fundusze funkcjonowałyby jak państwowe fundusze celowe. Założono, że dotacja z budżetu państwa do tych funduszy jest równa przyrostowi zadłużenia w tych funduszach wyliczonemu na podstawie „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027”.
Na podstawie danych dotyczących przyrostu zadłużenia w tych funduszach można oszacować, że dotacja do tych funduszy w roku 2024 powinna wynieść ok. 78,9 mld zł
W projekcie budżetu państwa na rok 2024 zaplanowano wydatki z budżetu państwa w wysokości 849,3 mld zł. Po urealnieniu (z uwzględnieniem szacowanych wydatków funduszy ulokowanych w BGK) wyniosłyby one 929,7 mld zł.
Wprowadzenie koniecznych zmian urealniających szacunki dochodów oraz przywracających i zwiększających przejrzystość w projekcie budżetu państwa zmieniłoby obraz podstawowych wielkości budżetowych:
▪ dochody budżetu państwa wyniosłyby 652 861 007 tys. zł.
▪ wydatki budżetu państwa wyniosłyby 929 685 427 tys. zł.
▪ deficyt budżetu państwa wyniósłby 276 824 420 tys. zł.
Oszacowany na potrzeby niniejszego opracowania deficyt budżetu państwa może wydawać się bardzo duży, ale nie odbiega od zakładanych nawet przez rząd przyrostów zadłużenia (9% PKB). Respektując art. 219 Konstytucji i art. 109 ustawy o finansach publicznych należałoby w projekcie ustawy budżetowej pokazać deficyt budżetu państwa w kwocie 277 mld zł, tj. 7,5% PKB. To oznacza, że prawdziwy deficyt budżetu państwa jest zaniżony o 112 mld zł.
W raporcie wyliczono, że potrzeby pożyczkowe prawdziwego budżetu, z uwzględnieniem funduszy pozabudżetowych wyniosą 336 mld zł.
Oszacowano też, że po uwzględnieniu tzw. „naturalnych oszczędności” i uwzględnieniu rozkładu w czasie dostaw sprzętu wojskowego deficyt sektora finansów publicznych według metodologii europejskiej po tych korektach wyniesie w 2023 r. 6% PKB, a w 2024 r. 5,1-5,4% PKB, czyli znacznie powyżej wartości referencyjnej 3%. Fakt przekroczenia przez Polskę dopuszczalnego deficytu był już prognozowany przez Komisję Europejską. Skala przekroczenia jest tak duża, że w tym aspekcie nie ma wątpliwości.
Autorzy stwierdzają „Tym samym, po 8 latach Polska znajdzie się ponownie w procedurze nadmiernego deficytu (EDP)”
Biorąc powyższe pod uwagę należy stanowczo stwierdzić, że nie ma wątpliwości, że Polska zostanie objęta procedurą EDP od 2024 r. To oznacza, że polityka budżetowa w kraju będzie prowadzona w rygorach tej procedury. Dwa razy do roku nowy rząd będzie musiał raportować jakie podejmuje działania w celu zredukowania deficytu i rozliczać się z efektów tych działań. W tej procedurze nie ma miejsca na „tzw. rozluźnianie pasa” po 2024 r. Można jedynie prowadzić dialog i uzgodnić wiarygodną, realistyczną i akceptowalną przez unijne procedury ścieżkę redukcji deficytu.
