Projekt ustawy budżetowej, przyjęty przez rząd Mateusza Morawieckiego przewiduje, że dochody budżetu państwa wyniosą 684,5 mld zł, a wydatki 849,3 mld zł. Oznacza to deficyt wysokości 164,8 mld zł. Ekonomiści analizujący finanse publiczne w ramach projektu „Prawdziwy budżet” wyliczają kwotę deficytu na 277 mld zł. To 112 mld zł więcej niż pokazał oficjalnie rząd.
31 października został opublikowany raport “Prawdziwy budżet 2024. Niezbędne zmiany zwiększające przejrzystość do projektu USTAWY BUDŻETOWEJ NA ROK 2024. Podstawowe wielkości”. Jego autorami są ekonomiści z wieloletnim doświadczeniem pracy w Ministerstwie Finansów.
Autorzy zaznaczają, że w opracowaniu wykorzystano ogólnodostępne dane Ministerstwa Finansów, m.in. zawarte w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027 oraz w projekcie Ustawy Budżetowej na 2024 r. Dokonano reklasyfikacji danych Ministerstwa Finansów, aby były zgodne z zapisami art. 219 Konstytucji i art. 109 Ustawy o finansach publicznych. Ponadto uaktualniono prognozę makroekonomiczną i prognozę dochodów podatkowych.
Autorzy opracowania przygotowali „Prawdziwy budżet” w formie przypominającej projekt nowelizacji ustawy budżetowej. Korygują w niej kwoty przychodów, wydatków i deficytu budżetu państwa na rok 2024.
Ich zdaniem, faktyczne wartości wynoszą:
dochody: 652,9 mld zł
wydatki: 929,7 mld zł
deficyt: 276,8 mld zł
Skąd bierze się odmienna opinia ekspertów na temat deficytu budżetowego od wyliczeń zawartych w projekcie? Eksperci uważają, że rząd przedstawia nadmiernie optymistyczny scenariusz makroekonomiczny i dochody budżetu na bieżący i przyszły rok. Różnica wynika też z faktu, że ponownie do ustawy budżetowej nie został dołączony plan wydatków funduszy działających w Banku Gospodarstwa Krajowego.
W opracowaniu zaktualizowano prognozę makroekonomiczną. Makroekonomiczny scenariusz, który wydaje się autorom dużo bardziej prawdopodobny niż ten będący podstawą konstruowania budżetu państwa na przyszły rok, zakłada w szczególności niższy wzrost gospodarczy w roku bieżącym (0%) i przyszłym (2%), co jest spójne z aktualnymi prognozami instytucji międzynarodowych dla Polski. Niższa niż zakładana przez Ministerstwo Finansów aktywność gospodarcza może przyczynić się jednak do realizacji prognozy inflacji bliskiej zakładanej w projekcie ustawy budżetowej na rok 2024, choć tu wskazać należy na kilka ryzyk: losy cen paliw w najbliższych miesiącach, tarczy antyinflacyjnej (obniżony VAT na żywność) i w końcu ceny taryfowe nośników energii. Główne ryzyka dla prognozy makroekonomicznej to: większe spowolnienie w najbliższym otoczeniu gospodarczym Polski, eskalacja działań wojennych w Ukrainie, problemy ze sfinansowaniem rekordowo wysokich potrzeb pożyczkowych sektora finansów publicznych, gwałtowna i znacząca deprecjacja złotego, zahamowanie dezinflacji w Polsce na wyższym niż zakładany poziome i powrót do podwyżek stóp procentowych. Bilans ryzyk dla scenariusza makroekonomicznego, w szczególności będącego podstawą projektu ustawy budżetowej na 2023 r., ale także będącego podstawa tego opracowania, jest niestety jednoznacznie negatywny.
Zdaniem autorów analizy, rząd nadmiernie optymistycznie szacuje również dochody państwa. Przede wszystkim przeszacowany jest punkt wyjścia na 2024 r., czyli dochody w roku bieżącym. Mniejsze niż planowano będą zwłaszcza wpływy z podatku VAT. Ale w przypadku podatku CIT też prognoza Ministerstwa Finansów prawdopodobnie się nie zrealizuje. „Szacujemy, że łącznie dochody podatkowe będą w roku bieżącym mniejsze (…) o 14,7 mld zł od zaktualizowanej prognozy resortu finansów, która była punktem startowym do ustawy budżetowej na 2024 r.” – piszą eksperci.
Stąd ich wniosek na przyszły rok:
„W rezultacie skorygowania punktu startowego prognozy oraz uwzględnienia niższego wzrostu gospodarczego i niższych elastyczności podatkowych można oszacować w ostrożnym scenariuszu, że łącznie dochody podatkowe budżetu państwa w 2024 r. są przeszacowane na kwotę ok. 31,7 mld zł.”.
Kolejnym powodem wyraźnie zaburzającym prawdziwy obraz finansów publicznych w projekcie ustawy budżetowej jest fakt, że ponownie nie umieszczono w nim planu wydatków funduszy działających przy Banku Gospodarstwa Krajowego, przede wszystkim Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
„Nie jest publicznie znany plan finansowy Funduszu COVID–19 na rok 2024 (podobnie jak nie były znane plany finansowe tego Funduszu za lata poprzednie). W projekcie ustawy budżetowej na rok 2024 zaplanowane zostały środki na dotacje do Funduszu COVID-19 (np. w specjalnej rezerwie celowej w wysokości 12 mld zł). Nie są również znane publicznie plany finansowe pozostałych prowadzonych w BGK funduszy” – wyjaśniają autorzy opracowania.
Mając na względzie zasady finansów publicznych autorzy założyli, że te fundusze funkcjonowałyby jak państwowe fundusze celów. Założono, że dotacja z budżetu państwa do tych funduszy jest równa przyrostowi zadłużenia w tych funduszach wyliczonemu na podstawie „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027”. Oszacowano, że dotacja do tych funduszy w roku 2024 powinna wynieść ok. 78,9 mld zł.
I właśnie ten zabieg, czyli zaniżanie deficytu, jest, zdaniem ekonomistów głównym powodem tego, że projekt budżetu na 2024 r. (podobnie jak ustawy budżetowe z lat 2022 i 2023) pomija wydatki funduszy prowadzonych w BGK i PFR.
Najwyższa Izba Kontroli, dokonując audytu wykonania ustawy budżetowej za 2022 r. tak podsumowała praktykę generowania zadłużenia poza budżetem: „Na koniec 2022 r. wystąpiła rekordowa, wynosząca 302,6 mld zł, różnica pomiędzy długiem publicznym obliczanym według metodologii unijnej a ustalanym według zasad krajowych. Różnica ta była głównie wynikiem ujmowania w długu sektora instytucji rządowych i samorządowych zobowiązań zaciągniętych w celu sfinansowania zadań państwa ze środków funduszy pozabudżetowych obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (w szczególności: Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, Funduszu Pomocy i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych) oraz zadłużenia Polskiego Funduszu Rozwoju S.A.”
Tymczasem, jak zgodnie twierdzi środowisko prawników i ekonomistów, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wymaga, aby to ustawa budżetowa była podstawowym planem finansowym państwa. Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”. Instytucje rządowe bronią się przed zarzutem, wskazując, że przedstawiają pełne dane budżetowe do Eurostatu. Ale Ministerstwo Finansów zobowiązane jest do przejrzystego formułowania planów finansowych przede wszystkim wobec polskich obywateli i reprezentującego ich Parlamentu. Nie wywiązuje się z tego zadania, pomijając znaczną część wydatków (i zadłużenia) w ustawie budżetowej.
Konstytucja jest w tym zakresie precyzyjna. Stwierdzenie „w formie ustawy budżetowej” zamyka wszelkie dywagacje. Wysyłanie rzekomo pełnych danych budżetowych do Eurostatu nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Prezentowanie danych w biuletynach statystycznych na stronach internetowych resortu finansów czy GUS także nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”.
„Respektując art. 219 Konstytucji i art. 109 ustawy o finansach publicznych należałoby w projekcie ustawy budżetowej na 2024 rok pokazać deficyt budżetu państwa w kwocie 277,8 mld zł, tj. 7,6% PKB, wobec pokazanych przez rząd 164,8 mld zł. To oznacza, że prawdziwy deficyt budżetu państwa jest zaniżony o 112 mld zł” – podkreślają autorzy „Prawdziwego budżetu”.
W raporcie wyliczono, że potrzeby pożyczkowe prawdziwego budżetu, z uwzględnieniem funduszy pozabudżetowych wyniosą 336 mld zł.
Autorzy oszacowali też, że po uwzględnieniu tzw. „naturalnych oszczędności” i uwzględnieniu rozkładu w czasie dostaw sprzętu wojskowego deficyt sektora finansów publicznych według metodologii europejskiej po tych korektach wyniesie w 2023 r. 6% PKB, a w 2024 r. 5,1-5,4% PKB, czyli znacznie powyżej wartości referencyjnej 3%. Fakt przekroczenia przez Polskę dopuszczalnego deficytu był już prognozowany przez Komisję Europejską. Skala przekroczenia jest tak duża, że w tym aspekcie nie ma wątpliwości.
Dlatego autorzy stwierdzają, że „tym samym, po 8 latach Polska znajdzie się ponownie w procedurze nadmiernego deficytu (EDP)”.
„Biorąc powyższe pod uwagę należy stanowczo stwierdzić, że nie ma wątpliwości, że Polska zostanie objęta procedurą EDP od 2024 r. To oznacza, że polityka budżetowa w kraju będzie prowadzona w rygorach tej procedury. Dwa razy do roku nowy rząd będzie musiał raportować jakie podejmuje działania w celu zredukowania deficytu i rozliczać się z efektów tych działań. W tej procedurze nie ma miejsca na „tzw. rozluźnianie pasa” po 2024 r. Można jedynie prowadzić dialog i uzgodnić wiarygodną, realistyczną i akceptowalną przez unijne procedury ścieżkę redukcji deficytu” – podkreślają.
Autorami opracowania „Prawdziwy budżet” są dwaj byli ministrowie finansów: prof. Paweł Wojciechowski obecnie szef Rady Programowej Instytutu Finansów Publicznych i dr Mateusz Szczurek, a także: dr Sławomir Dudek główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych, wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były Dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej w MF, Ludwik Kotecki obecnie członek Rady Polityki Pieniężnej, wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były wiceminister finansów, Hanna Majszczyk, wieloletnia pracowniczka Ministerstwa Finansów, była wiceminister finansów oraz Bogdan Klimaszewski, także wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były wicedyrektor Departamentu Długu Publicznego w MF.
Opracowanie „Prawdziwy budżet” jest kontynuacją inicjatywy, zapoczątkowanej w ubiegłym roku przez Sławomira Dudka, Ludwika Koteckiego i Hannę Majszczyk. Wtedy również analitycy wskazali wiele różnic pomiędzy ustawą budżetową na 2023 r. a prawdopodobnym realnym scenariuszem. Aktualne dane wskazują, że ich prognozy dotyczące tego roku się spełniają.
Projekt ustawy budżetowej na 2024 r. wpłynął do Sejmu 29 września br. 15 listopada kończy się jednak kadencja Parlamentu, co oznacza przerwanie prac nad projektem. Obowiązek ponownego wniesienia pod obrady i przyjęcia ustawy spoczywać już będzie na nowym Parlamencie, którego pierwsze posiedzenie zgodnie z zapowiedziami Prezydenta Andrzeja Dudy ma odbyć się 13 listopada. Ustawa musi być uchwalona w terminie 4 miesięcy od wniesienia projektu do Sejmu, do końca stycznia 2024 r.
Pełny raport dostępny jest na stronie.
