Pełna treść raportu do pobrania: Dotacje dla swoich? Analiza przyznawania samorządom dotacji inwestycyjnych w latach 2019-2023
Mapa przyznanych dotacji do pobrania: Wysokość dotacji z podziałem na gminy według politycznej przynależności
Rząd Zjednoczonej Prawicy w latach 2019-2023 wprowadził szereg zmian w systemie finansów publicznych, które znacząco ograniczyły autonomię fiskalną jednostek samorządu terytorialnego i ich zdolność do suwerennego kształtowania polityki budżetowej i realizacji celów polityki lokalnej. Zmiany te miały miejsce w okresie, gdy malały dochody własne samorządów, a państwo nakładało na nie nowe zadania (walka z pandemią COVID-19, opieka nad uchodźcami z Ukrainy, walka z kryzysem energetycznym i in.) bez zapewnienia odpowiedniego finansowania. Najwyższa Izba Kontroli (2024) stwierdziła, że dochody własne jednostek samorządu terytorialnego były ww. okresie w coraz większym stopniu zastępowane dochodami transferowymi, które miały charakter uznaniowy i trafiały do tych jednostek samorządowych, które były preferowane przez państwo, nie zaś wg merytorycznie uzasadnionych potrzeb.
Spadek dochodów własnych połączony ze wzrostem wydatków bieżących spowodował znaczący spadek zdolności samorządów do realizacji inwestycji finansowanych ze środków własnych. W tym samym czasie rząd Zjednoczonej Prawicy rozpoczął realizację wielu programów wsparcia dla samorządów. Programy te polegały na przekazywaniu dotacji inwestycyjnych o znacznej wartości. W ocenie Instytutu Finansów Publicznych oznacza to, że nastąpiła centralizacja procesu inwestycyjnego i uzależnienie inwestycji na szczeblu samorządowym od decyzji polityków rządzących na szczeblu centralnym, co stoi w sprzeczności z ideą samorządności i może zaburzać zrównoważony rozwój.
Przedmiotem badania, które przeprowadził Instytut, są kryteria przyznawania samorządom dotacji inwestycyjnych w myśl hipotezy, iż państwo kierowało się względami politycznymi, a nie merytorycznymi. Poszczególne programy i nabory konkursowe były już po wielokroć analizowane. Niniejsze badanie jest w porównaniu z innymi bardziej kompleksowe.
Analizie poddano ponad 40 000 dotacji udzielonych w ponad 70 naborach w ramach 15 programów wsparcia dla samorządów w latach 2019-2023. Łączna wartość udzielonych dotacji to 168,6 mld zł, co stanowi 6,14% średniej PKB Polski z lat 2019-2023.
Badaniem objęto cztery programy wsparcia, finansowane z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego, oraz jedenaście innych programów finansowanych ze środków publicznych, znajdujących się w gestii państwa. Łączna ich wartość wynosi 168,6 mld zł.
Łączna wartość programów finansowanych z FP COVID-19 jest równa 111,4 mld zł, na co składają się:
• Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (dziewięć naborów o łącznej wartości ok. 99,2 mld zł)
• Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (dwa nabory konkursowe oraz pula dla gmin górskich i popegeerowskich, o łącznej wartości ok. 7,2 mld zł)
• Rządowy Program Odbudowy Zabytków (dwa nabory o łącznej wartości ok. 4,3 mld zł)
• Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa (inwestycje o wartości ok. 0,7 mld zł)
Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 jest quasi-rządowym funduszem celowym wyłączonym z sektora finansów publicznych (według definicji krajowej2), który nie podlega przepisom ustawy o finansach publicznych i kontroli parlamentu, przewidzianej dla ustaw budżetowych. Organem faktycznie zarządzającym funduszem jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Fundusz ten jest finansowany w zdecydowanej większości z długu zaciągniętego przez emisję obligacji krajowych i zagranicznych BGK. Oznacza to, że
Udzielone dotacje inwestycyjne prowadzą do zwiększenia długu publicznego, a zobowiązanie do spłaty tego długu spoczywa na wszystkich polskich obywatelach.
Koszty obsługi tego długu są znacznie wyższe, niż gdyby był on nominalnie długiem Skarbu Państwa.
Pozostałe, ok. 57,2 mld zł, zostały rozdysponowane:
• z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (dawniej: Funduszu Dróg Samorządowych, nabory z lat 2019-2024 włącznie z pulami na zadania obwodnicowe, remontowe, miejskie, mostowe, wojewódzkie i poprawiające bezpieczeństwo) o łącznej wartości ok. 36,7 mld zł;
• na zadania finansowane z rezerwy subwencji ogólnej z lat 2019-2023 o wartości
ok. 1,7 mld zł;
• z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych (nabór z 2023 roku) o wartości
ok. 0,64 mld zł;
• z Funduszu Dopłat (dofinansowania z lat 2021-2023) o wartości ok. 4,2 mld zł;
• z Funduszu Medycznego (wszystkie nabory z lat 2022-2023) o wartości ok. 9,0 mld zł;
• w ramach dofinansowania budowy centrów opiekuńczo-mieszkalnych z Funduszu Solidarnościowego o wartości ok. 0,31 mld zł;
• z programu „Olimpia” – programu budowy przyszkolnych hal sportowych (trzy nabory z 2023 roku) o wartości ok. 1,15 mld zł;
• z programu „Sportowa Polska” – nabory z lat 2018-2023 o wartości ok. 1,6 mld zł;
• z program „Strzelnica w powiecie” – wszystkie nabory z lat 2019-2023 o wartości ok. 0,15 mld zł;
• z programu „Udostępnianie wód geotermalnych w Polsce – dwa nabory z lat 2022‑2023 o łącznej wartości ok. 0,66 mld zł;
• z programów „Zielony Transport Publiczny” 1.0 i 2.0 o łącznej wartości ok. 1,27 mld zł.
Wyniki badania jednoznacznie wskazują, że w większości przypadków skala wpływu czynników politycznych na wielkość przyznanych dotacji była ogromna.
W gminach rządzonych przez włodarza popieranego przez Zjednoczoną Prawicę łączna wartość przyznanych dotacji wyniosła ok. 5486 zł (w przeliczeniu na jednego mieszkańca), w gminach rządzonych przez niezależnych samorządowców o ok. ⅓ mniej, a w gminach rządzonych przez opozycję (z tzw. paktu senackiego) o ponad 57% mniej.
Oznacza to, że gminy rządzone przez osoby wywodzące się z obozu Zjednoczonej Prawicy otrzymały niemal 2,35 razy więcej środków pieniężnych niż gminy rządzone przez opozycję parlamentarną. Uwzględniając dotacje dla jednostek samorządowych wyższego szczebla, wartości dotacji per capita wynoszą 7084 zł, 4709 zł i 3021 zł, odpowiednio.
Dotychczasowe badania analizujące poszczególne programy wskazywały już na fakt, że dotacje były przyznawane według klucza partyjnego, a nie merytorycznego. Komentatorzy kontrargumentowali, że zależność ta była przypadkowa, bowiem Zjednoczona Prawica miała poparcie w mniejszych i uboższych gminach, do których ww. programy były skierowane. Argumentowano również3, że mniejsze i biedniejsze gminy były pomijane przez poprzednie rządy, a działania PiS stanowią formę rekompensaty za zaniedbania poprzedników. Niniejsze badanie odpiera te i im podobne argumenty:
1. Dotacje z poszczególnych programów oraz wielkość dotacji ogółem poddano analizie regresji liniowej i logistycznej, które uwzględnia zróżnicowanie gmin wynikające z wielkości dochodów z PIT, CIT i podatku rolnego per capita, zadłużenia gminy, lesistości gminy, zmiany populacji w latach 2019-2023 i gęstości zaludnienia. Wyniki analizy bardzo wyraźnie wskazują, że zamożność gminy miała niewielkie znaczenie, a głównym czynnikiem mającym wpływ na wysokość dotacji była przynależność partyjna wójta. Gminy rządzone przez włodarza ze Zjednoczonej Prawicy otrzymały łącznie ponad 947 zł więcej (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) niż gminy rządzone przez samorządowców niezależnych i ponad 1719 zł więcej niż gminy rządzone przez osoby związane z tzw. paktem senackim.
2. Analiza przestrzenna (mapa) równie wyraźnie wskazuje, że czynniki polityczne miały duże znaczenie. W bardzo wielu przypadkach Gminy rządzone przez włodarza związanego z PiS otrzymały wielokrotnie większe dotacje niż sąsiednie gminy rządzone przez samorządowców niezależnych i związanych z ówczesną opozycją.
Źródło: opracowanie własne
Większe dotacje otrzymały zwłaszcza gminy na terenie byłego zaboru rosyjskiego oraz gminy na Podkarpaciu. Na Pomorzu większe dotacje (niż aglomeracja trójmiejska) otrzymał region Kaszub, a na Dolnym Śląsku – tzw. Zagłębie Miedziowe (niż okolice Wrocławia). Ogólnie rzecz biorąc, większe miasta i gminy w ich otoczeniu otrzymały znacznie niższe dotacje niż gminy peryferyjne.
3. Argument o tym, że główną rolę przy podziale środków odgrywały czynniki społeczno‑ekonomiczne, a nie polityczne, jest bezpodstawny również z tego powodu, że w latach 2019-2023 najwyższe dotacje otrzymały gminy „odbite” przez włodarza z PiS z rąk „opozycji senackiej” w wyborach roku 2018 (7458 zł na 1 mieszkańca), a gminy „utracone” przez PiS na rzecz „opozycji senackiej” otrzymały dotacje ponad 2,2-krotnie mniejsze (3388 zł per capita).
4. Nie sposób odnieść się do kwestii przyznawania środków publicznych gminom biedniejszym lub rządzonym przez osoby związane z obozem Zjednoczonej Prawicy przed rokiem 2015, ponieważ badania w tym przedmiocie nie były prowadzone. Należy jednak zauważyć, że w latach rządów koalicji PO-PSL podobnych programów centralnych było zdecydowanie mniej (dwa4). Udzielono z nich dotacji na łączną kwotę ok. 7,2 mld zł. Jest ona kilkanaście razy mniejsza niż kwota dotacji przyznanych przez Zjednoczoną Prawicę (nawet po uwzględnieniu skumulowanej inflacji).
5. Podnosi się, że gminy rządzone przez Zjednoczoną Prawicę otrzymywały dotacje, ponieważ były bardziej aktywne w zabieganiu o nie5. Nie jest to prawdą. Samorządy rządzone przez osoby związane z Paktem Senackim złożyły podobną liczbę wniosków o podobnej wartości, a mimo to otrzymały mniejsze finansowanie.
6. Za hipotezą postawioną na wstępie przemawia również czas rozstrzygania naborów konkursowych. Jak wspomniano, w okresie pięciu lat objętych badaniem (2019-2023) ze wszystkich piętnastu programów udzielono łącznie 168,6 mld zł dotacji. W ciągu ostatnich 30 dni przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku rozdzielono dotacje w kwocie 50,1 mld zł, tj. blisko 30% sumy. W przypadku RFRD czas rozpatrywania wniosków wynosił w latach 2019-2023 ok. 8-11 miesięcy, natomiast nabór na 2024 rok został rozstrzygnięty po około 4 miesiącach, niecałe dwa tygodnie przed wyborami z dnia 15 października.
Rozstrzyganie kolejnych konkursów było elementem kampanii przed wyborami parlamentarnymi.
Ze względu na kompleksowość badania i objęcie analizą 15 różnych programów wsparcia, możliwe jest wyciągnięcie szeregu innych wniosków dotyczących rozdysponowania środków publicznych:
7. W przypadku sześciu programów wsparcia6 nie zaobserwowano istotnego wpływu afiliacji politycznej włodarza lub wyników PiS w wyborach w 2019 r. na wielkość przyznanych dotacji, natomiast w przypadku Funduszu Dopłat gminy rządzone przez osoby związane z Paktem Senackim otrzymały istotnie większe dotacje. Programy te wymagały złożenia rozbudowanego i kompletnego wniosku zawierającego kosztorysy inwestycji, pozwolenia na budowę, eksperckie oceny lub ilościowe wskaźniki umożliwiające ewaluację wniosku itp. Miały one również jasno określone kryteria tworzenia listy rankingowej. Niektóre z nich nie cieszyły się dużym zainteresowaniem samorządowców. Wymogi te mogły zmniejszyć skalę zjawiska politycznej alokacji zasobów.
8. W przypadku programów finansowanych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 (RFPŁ, RFIL, RPOZ, RFRM) zastosowano górne limity określające maksymalną wielkość dotacji dla wszystkich gmin. Analiza rozkładu dotacji wyraźnie wskazuje, że w przypadku tych programów większość gmin otrzymywała dotacje o podobnej wielkości bez względu na liczbę mieszkańców. W ten sposób mniejsze gminy otrzymały znacznie większe dotacje w przeliczeniu na 1 mieszkańca niż większe ośrodki.
9. Polityczna alokacja zasobów w połączeniu z górnymi limitami wielkości dotacji spowodowała, że najniższe dotacje per capita otrzymały największe polskie miasta. Spośród analizowanych 2477 gmin Warszawa zajęła trzecie miejsce od końca, Kraków jedenaste, Łódź dwunaste, Wrocław dwudzieste ósme, a Poznań czterdzieste od końca.
10. W przypadku Rządowego Programu Odbudowy Zabytków gminy rządzone przez osoby związane ze Zjednoczoną Prawicą otrzymały znacznie większe dotacje.
Zabytki znajdujące się w zarządzie Kościoła Katolickiego otrzymały 63,1% ogółu dotacji (2,73 mld zł z łącznej puli 4,33 mld zł), zabytki we władaniu innych związków wyznaniowych (głównie judaistycznego, protestanckiego i prawosławnego) otrzymały 1,9% środków funduszu, a pozostałe zabytki (świeckie) 35% środków.
Rządowy Program Odbudowy Zabytków jest finansowany z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, a więc powiększa dług publiczny, obciążający wszystkich obywateli.
11. Polityczna alokacja zasobów miała miejsce także w przypadku dotacji inwestycyjnych z Funduszu Medycznego (dla szpitali pediatrycznych, onkologicznych, szpitalnych oddziałów ratunkowych, na zakup robotów do rehabilitacji i ambulansów). Ośrodki ochrony zdrowia w gminach mających włodarza związanego ze Zjednoczoną Prawicą otrzymały średnio o ok. 104 zł per capita więcej niż gminy mające rządzone przez samorządowców niezależnych i z „opozycji senackiej”.
Szczegółowe informacje o badaniu i jego wynikach zawarto w opracowaniu pt. „Dotacje dla swoich? Analiza przyznawania samorządom dotacji inwestycyjnych w latach 2019-2023”. Opisuje on sytuację finansową samorządów, nakreśla kontekst realizacji rządowych programów wsparcia dla samorządów, opisuje dane użyte w analizie statystycznej i zastosowane metody badawcze, omawia wyniki analizy ogółem i poszczególnych programów oraz przedstawia wnioski z badania i rekomendacje Instytutu Finansów Publicznych w zakresie celowości prowadzenia podobnych konkursów w przyszłości i wprowadzenia mechanizmów eliminujących polityczną alokację zasobów. Zgodnie z dobrymi praktykami prowadzenia badań naukowych, autorzy udostępniają również opracowany przez siebie zbiór danych z danymi o wielkości dotacji per capita dla gmin oraz samorządów wszystkich szczebli (tj, gmin plus średnich dla powiatów i województw).
