Konkret nr 1: kompletny budżet + przejrzystość = Konstytucja
Pierwotnie w moim planie chciałem opisać w kilkunastu, a może nawet więcej, punktach mapę drogową i podstawowe działania, które należy podjąć w obszarze finansów publicznych w nowej kadencji parlamentarnej. Wyzwań i koniecznych działań jest niemal nieskończona lista, bo w ostatnich ośmiu latach nastąpił kompletny rozkład systemu finansów publicznych.
Ale ostatecznie uznałem, że muszę zacząć od fundamentów. Mój plan naprawy finansów publicznych ma na ten moment tylko jeden konkret, fundamentalny konkret.
Mój kamień węgielny reformy finansów publicznych to przywrócenie ustawie budżetowej jej konstytucyjnej rangi. A to oznacza definitywny koniec funduszy przy BGK i PFR, generujących zadłużenie i wydatkujących środki publiczne. Ustawa budżetowa musi ponownie stać się podstawowym planem finansowym państwa.
Cała reszta postulatów jest drugorzędna i po prostu wynika z przestrzegania Konstytucji i podstawowych zasad finansów publicznych. Oczywiście będą potrzebne zmiany szczegółowe, doprecyzowanie ustawy o finansach publiczny, wpisanie bardzo konkretnych zapisów poszerzających zakres prezentowanych danych, tak aby „źli politycy” nie naciągali, nie falandyzowali podstawowych zasad finansów publicznych wynikających z Konstytucji. Ale to jest drugi krok.
Dlaczego? Zacznijmy od ogólnej diagnozy.
Stan finansów jest poważny. Można argumentować, że nie jest w stanie dramatycznym tu i teraz, ale zagrożenia szybko i silnie narastają.
Stan finansów publicznych, mierzony poziomem długu, czy poziomem deficytu jest poważny, ale nie jest w stanie dramatycznym tu i teraz. „Uratowała” go galopująca inflacja, która poprzez ukryty podatek inflacyjny poprawiała wyniki budżetu. Choć pamiętajmy, że podatek inflacyjny zapłaciliśmy MY obywatele.
Nawet mimo wysokiej inflacji, według prognozy rządowej w najbliższych latach będziemy się zbliżać z długiem do progu 60% PKB, deficyt finansów publicznych w tym i następnym roku wyniesie ponad 5% PKB, mamy drugie najwyższe koszty obsługi długu w UE po Węgrzech, w przyszłym roku będziemy mieli najwyższy lub jeden z najwyższych deficytów budżetowych w UE i najwyższą inflację w UE. Analizy OECD pokazują, że bez reform dług polski, m.in. na skutek kryzysu demograficznego i starzenia się społeczeństwa, może eksplodować do 140% PKB w horyzoncie kilkudziesięciu lat. Jest niemal pewne, że w przyszłym roku zostaniemy objęci procedurą nadmiernego deficytu (EDP) przez Komisję Europejską. Wszystkie te fakty stanowią bezpośredni i zasadny powód, aby głośno mówić i pisać o zagrożeniach nadmiernego długu publicznego o czym informujemy w raporcie IOF/IFP (Benecki R., Dudek S., Kotecki L. (2023). Zagrożenia nadmiernego długu publicznego. Edycja 2023).
W eksperckich scenariuszach rozwoju sytuacji pojawia się ostrzeżenie, że czeka nas zapaść, podobna do tej, która spotkała Grecję po kryzysie w 2009 r. Warto przypomnieć, że bankructwo Grecji to był proces, który trwał kilkadziesiąt lat. Był w dużej mierze efektem nie tylko ogromnych transferów socjalnych, ale również bardzo wysokich wydatków zbrojeniowych (finansowych długiem!) oraz nieprzejrzystości finansów publicznych. My jesteśmy na początku tej drogi, możemy jeszcze skręcić w dobrą stronę. Choć w dzisiejszym świecie procesy finansowe odbywają się dużo szybciej. Tu i teraz nie grozi nam scenariusz Grecki, o czym mówiłem w filmie „Czy budżet to jenga?”, ale jest wiele podobieństw i zagrożeń.
Finanse publiczne jako system są w stanie rozkładu, ustawa budżetowa utraciła swoją konstytucyjną rangę. W tym aspekcie sytuacja jest dramatyczna.
Od kilku lat w finansach publicznych na masową skalę tworzone są rozwiązania, które służą wydatkowaniu środków publicznych poza kontrolą demokratyczną, poza kontrolą parlamentu, poza regulacjami ustawy o finansach publicznych, poza formalnym budżetem państwa, czyli poza Konstytucją.
Konsekwencją tego jest bezprecedensowa sytuacja w historii, to jest fakt, że kolegium Najwyższej Izby Kontroli nie wyraziło pozytywnej oceny w przedmiocie absolutorium dla rządu za realizację ustawy budżetowej za 2022 rok (czytaj też: „Kolegium NIK pierwszy raz w historii nie wyraziło pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium dla rządu”). Głównie dlatego, że rząd wyprowadził z ustawy budżetowej setki miliardów złotych do quasi-funduszy pozabudżetowych przy Banku Gospodarstwa Krajowego i w Polskim Funduszu Rozwoju. Co NIK następująco podsumowała:
„Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu. Ustawa budżetowa, w tym przede wszystkim budżet państwa, przestaje pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa.”.
Te fundusze to m.in. Fundusz Pomocy, Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg, Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (skrót PIS), Rządowy Program Odbudowy Zabytków, Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych, czy ostatnio prefinansowanie KPO przez PFR. Te fundusze to w istocie budżet równoległy do tego wynikającego z zapisów Konstytucji. Te fundusze to „raj wydatkowy” premiera Morawieckiego, w którym bez sztywnych procedur zapisanych w ustawie o finansach publicznych mógł (i nadal jeszcze może) wydawać w niemal dowolny sposób miliardy złotych na tekturowe czeki wykorzystywane w kampanii wyborczej. O czym Pisze NIK w raporcie „Informacja o wynikach kontroli – realizacja zadań finansowych z funduszu przeciwdziałania COVID-19”:
„Chaos, brak jawnych i przejrzystych procedur oraz nieefektywne gospodarowanie środkami publicznymi (…) Choć w założeniu środki z Funduszu miały tylko i wyłącznie pomóc w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się ekstra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań.”
W BGK mamy już ponad 20 funduszy i programów, które nie podlegają rygorom procesu budżetowego, i których plany finansowe nie są dołączane do ustawy budżetowej.
Zadłużenie funduszy wydatkujących poza kontrolą parlamentu na koniec 2023 roku wyniesie ponad 390 mld zł i niestety według planów obecnego rządu ma rosnąć do ponad 650 mld zł w 2027 r., z czego 314 mld zł to zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Ten fundusz w bardzo niejasny sposób, poza kontrolą parlamentu i poza konstytucyjną definicją budżetu zaciąga pożyczki na lewo i prawo. O niektórych dowiedzieliśmy się z telewizji koreańskiej. Oprócz funduszu zbrojeniowego nadal ma istnieć fundusz przeciwdziałania COVID-19, który mimo tego, że pandemii już nie ma, nadal będzie emitował nowy dług w kwocie kilkudziesięciu miliardów złotych. Jego zadłużenia na koniec 2027 r. wyniesie ponad 135 mld zł. Zadłużenie funduszu drogowego ulegnie podwojeniu do ponad 134 mld zł.
Co oznacza, że co czwarta złotówka długu, to będzie dług w podmiotach wydatkujących poza kontrolą parlamentu i poza ustawą budżetową.
Najpierw fundamenty, potem ściany, a dopiero potem firanki …
Nie można zacząć planu remontu czy wręcz odbudowy domu od rozważań jakim kolorem wymalować ściany, jakie kupić meble, czy jakie dobrać firanki. Remont czy odbudowę domu zaczynamy od fundamentów. Jak już zaczynamy budować dom, to nie możemy rozłożyć w czasie etapu stawiania fundamentów. Nie da się budować ścian, kiedy cały etap budowy lub naprawy fundamentów nie został zakończony.
Tym fundamentem w finansach publicznych jest przywrócenie konstytucyjnej rangi ustawie budżetowej. Przywrócenie demokratycznej kontroli nad finansami publicznymi.
Jesteśmy jednym z nielicznych przykładów kraju, w którym finanse publiczne mają swój cały rozdział w Konstytucji (Rozdział X – Finanse publiczne).
Konstytucja w rozdziale X i akty wykonawcze nie ograniczają polityków na co wydawać, jakie programy społeczne czy inwestycyjne finansować, które podatki podnieść, a które obniżyć, które zlikwidować, a które zostawić. Konstytucja wymaga jedynie od polityków aby zarządzanie finansami było jawne, przejrzyste, pod kontrolą demokratyczną, czyli pod kontrolą parlamentu oraz co najważniejsze, wymaga aby to USTAWA BUDŻETOWA była podstawowym planem finansowym państwa.
Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie precyzyjny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach Publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”.
Tu nie trzeba być konstytucjonalistą, aby wiedzieć, że na gruncie Konstytucji „ustawa budżetowa” jest podstawowym planem finansowym państwa. Stwierdzenie „w formie ustawy budżetowej” zamyka wszelkie dywagacje. Wysyłanie rzekomo pełnych danych budżetowych do Eurostatu nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Prezentowanie danych w biuletynach statystycznych na stronach internetowych resortu finansów czy GUS nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Koniec i kropka.
Konstytucjonaliści nazywają tę zasadę, zasadą „podstawowości budżetu”.
„Podstawowość budżetu jako aktu zarządzania finansowego państwem lub inną wspólnotą oznacza tym samym, iż plan ten musi zawierać wszystkie dochody i wydatki publiczne tej wspólnoty, a przynajmniej wszystkie te, które są niezbędne do wypełniania funkcji i zadań publicznych danej wspólnoty, gwarantowanych przez odrębne akty normatywne (wymaganie powszechność planowania)”
(prof. T. Dębowska-Romanowska, 2016).
A jeżeli to nie wystarcza to mamy wprost opis sytuacji, kiedy naruszony jest art. 219 konstytucji:
„Pominięcie w ustawie budżetowej planów finansowych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne o znaczeniu podstawowym dla oceny wykonywania przez państwo swoich konstytucyjnych i ustawowych funkcji albo nadanie tym planom informacyjnego, niewiążącego znaczenia prowadzi wprost do naruszenia art. 219 …”
(prof. T. Dębowska-Romanowska, 2016).
Pierwszym i fundamentalnym krokiem w naprawie finansów publicznych jest zatem przywrócenie praworządności w finansach publicznych.
„Rule of law” to również „rule of public finance law”, musimy to wszyscy zrozumieć inaczej nigdy nie przywrócimy praworządności w Polsce.
Działań przywracających konstytucyjną rangę ustawy budżetowej nie da się wykonać częściowo. To tak jakbyśmy w zakresie neo-KRS rozłożyli to w czasie i stopniowo przywracali konstytucyjność tej instytucji. Albo coś jest konstytucyjne i spełnia zasady praworządności albo nie.
Nie wyobrażam sobie sytuacji, że fundusz modernizacji sił zbrojnych w 2024 r. pozostanie poza ustawą budżetową i nadal będzie funkcjonował przy BGK, a jego potencjalne zadłużenie wyniesie ponad 300 mld zł. Oprócz aspektu konstytucyjnego, musimy też mieć na uwadze, że podstawą państwa demokratycznego jest kontrola parlamentu nad wydatkami zbrojeniowymi oraz respektowanie zasad budżetowych przy wydatkowaniu tych środków.
Podobnie z funduszem przeciwdziałania COVID-19, który kompletnie nie ma racji bytu, jak i innymi funduszami przy Banku Gospodarstwa Krajowego i PFR, które generują własne, droższe zadłużenie i realizują wydatki publiczne o charakterze dotacyjnym i inwestycyjnym z pominięciem rygorów i procedur ustawy o finansach publicznych.
Mój kamień węgielny reformy finansów publicznych to przywrócenie ustawie budżetowej jej konstytucyjnej rangi. A to oznacza definitywny koniec funduszy przy BGK i PFR wydatkujących środki publiczne. Jeżeli praworządność w ustach polityków nie jest frazesem to nie możemy dopuścić, aby ustawa budżetowa łamała Konstytucję. Nie można częściowo przywrócić praworządności w finansach publicznych.
