Wczytanie się w dokumenty okołobudżetowe przygotowane przez rząd Premiera Mateusza Morawieckiego pozwala zobaczyć, że na kolejne lata planowane były radykalne cięcia wydatków lub wzrost podatków. Rząd nie mówił o tym przed wyborami. Plan cięć nie był pokazany równolegle z projektem ustawy budżetowej w sierpniu 2023 r. Pokazano go bez rozgłosu na kilkanaście dni przed wyborami. Tymczasem z ust polityków Zjednoczonej Prawicy płynęły nieprawdziwe zapewnienia, że na wszystkie wydatki socjalne wystarczy pieniędzy. Być może wystarczy do 2024 r. Choć tylko na papierze. Ale w kolejnych latach rząd Morawieckiego planował wrzucić obietnice PIS do niszczarki. W tej analizie ujawniamy plany budżetowe rządu Morawieckiego na lata 2025-2027. O tych planach rząd nie mówił głośno, wybierając mamienie społeczeństwa wizją, że „na wszystko wystarczy”. Misją Instytutu Finansów Publicznych jest pokazywanie i wyjaśnianie społeczeństwu co jest zapisane między wierszami w dokumentach rządowych.
Na kilkanaście dni przed wyborami rząd opublikował „Strategię zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027”. Jest to dokument uzupełniający do projektu ustawy budżetowej na rok 2024. Jego zawartość ewidentnie wskazuje, że rząd miał świadomość, że obietnice utrzymania wydatków socjalnych są niemożliwe do spełnienia lub będzie to wymagało ogromnego wzrostu podatków.
Liczby nie kłamią…
Strategia zarządzania długiem jednoznacznie wskazuje radykalne cięcia wydatków lub wzrost podatków. Łącznie oszczędności i cięcia na koniec 2027 r. to nawet 180 mld zł, z czego 129 mld zł to systemowe cięcie wydatków lub podnoszenie podatków, a 45-50 mld zł to tzw. „naturalne oszczędności”. Jak dokładnie dokonane będą cięcia i oszczędności? Tego strategia nie precyzuje. Choć powinna. Prognozy opracowane bez uwzględnienia tego planu cięć wskazują na wyższy poziom długu. Gdyby nie te cięcia i naturalne oszczędności, dług już w 2026 r. przebiłby wartość 63% PKB, a w 2027 r. wyniósłby 67,4% PKB (zob. Wykres 1). To pokazuje, że oprócz nadmiernego deficytu pojawiłby się dodatkowo nadmierny dług (coś nowego jeżeli chodzi o Polskę).
Jak to się stało, że szeroka opinia publiczna nie zapoznała się ze strategią przed wyborami? Niestety, o ile sam projekt ustawy budżetowej jest już zazwyczaj publikowany pod koniec sierpnia w celu jego konsultacji z Radą Dialogu Społecznego, to strategia zarządzania długiem jest publikowana dopiero w momencie wnoszenia budżetu do parlamentu, czyli pod koniec września. To jest problem systemowy istniejący od wielu lat i powinien być naprawiony w nowej kadencji. Strategia także powinna być poddawana konsultacjom w Radzie Dialogu Społecznego, wraz z projektem budżetu. Powinna też w sposób jawny pokazywać deficyt finansów publicznych i strukturę koniecznego dostosowania wydatków i podatków. Brak tych konsultacji i wyjaśnienia koniecznych dostosowań poważnie narusza przejrzystość i jawność procesu budżetowego.
Strategia jest bardzo ważnym dokumentem, ponieważ pokazuje ścieżkę poziomu zadłużenia, kosztów jego obsługi i innych uwarunkowań kształtowania się długu publicznego w horyzoncie czterech kolejnych lat. Spojrzenie na finanse publiczne na kilka lat do przodu może ukazać problemy finansów publicznych, które są niewidoczne w budżecie na rok kolejny. Z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie. W projekcie ustawy budżetowej na 2024 r. rząd Zjednoczonej Prawicy w celu realizacji obietnic wyborczych pokazał duży wzrost deficytu budżetu. Według rządu ma on wynieść w 2024 r. 165 mld zł. Warto tutaj zaznaczyć, że ten deficyt nie uwzględnia wydatków pozabudżetowych. Instytut Finansów Publicznych w opracowaniu „Prawdziwy budżet 2024” wyliczył, że prawdziwy deficyt budżetu państwa wynosi prawie 277 mld zł. Jednak nie to jest istotą problemu opisanego w niniejszym opracowaniu.
Oszustwo budżetowe na przyszłe lata
Politycy Zjednoczonej Prawicy publicznie w kampanii wyborczej chwalili się, że w tym „dużym budżecie” mieszczą się wszystkie ich obietnice, 800+, 300+, 13. i 14. emerytura, wydatki zbrojeniowe i szereg innych kosztownych planów.
Premier Morawiecki nawet wprost oświadczył: „W budżecie państwa są pieniądze na sfinansowanie wszystkich obietnic wyborczych Prawa i Sprawiedliwości” (PAP, 25.10.2023).
Przy czym premier Morawiecki nie powiedział obywatelom, że tego hojnego pakietu socjalnego, przy wzroście wydatków militarnych, nie da się utrzymać na dłuższą metę. Widzimy to jednak w wyliczeniach rządu Mateusza Morawieckiego, w jego własnym dokumencie, tj. w strategii zarządzania długiem. To jest bowiem dokument przeznaczony w dużej mierze dla rynków finansowych, a te w reakcji na „ściemnianie” mogłyby gwałtownie i negatywnie zareagować podwyższeniem oczekiwanych rentowności papierów skarbowych.
Zgodnie z planami rządu Morawieckiego, to, co jest przewidziane w projekcie budżetu na 2024 r., w kolejnych latach będzie musiało być w całości lub w części wycofane. To można wyczytać między wierszami ze strategii zarządzania długiem. Rząd Zjednoczonej Prawicy oszukał obywateli, nie powiedział im, co dla nich zaplanował w tym dokumencie. Ze strategii wynika bowiem, że rząd Zjednoczonej Prawicy na okres po wyborach zaplanował cięcia wydatków lub podnoszenie podatków. Niestety zrobił to w sposób zawoalowany, w przypisie do prezentowanych tam konkretnych liczb i prognoz.
W strategii na str. 6 (i 40) zapisano: „W latach 2025-2027 przyjęto założenie o corocznym dostosowaniu fiskalnym, o którym mowa w art. 112a1 ustawy o finansach publicznych na poziomie 1 pkt. proc. oraz dodatkowo założono coroczne oszczędności na poziomie ok. 1,1% PKB.”
Rzuca się w oczy rażąca niespójność tego zapisu w strategii zarządzania długiem z równolegle wniesionym do parlamentu projektem ustawy budżetowej (Druk sejmowy nr 3639). W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na stronie 23 mamy bowiem zapis: „Przy założeniu minimalnego dostosowania fiskalnego, o którym mowa w art.112a1 ust. 1 ustawy o finansach publicznych na poziomie 0,5 pkt. proc. PKB w latach 2025-2027 szacunkowe kwoty wydatków wynoszą …”. Czyli w jednym pakiecie dokumentów, w jednym druku sejmowym identyczne odwołanie do art. 112a1 zawiera dwie kompletnie inne liczby, różniące się o dziesiątki miliardów złotych.
Moim zdaniem jest to dowód nie tylko rażącej niespójności i nierzetelności, ale też najprawdopodobniej celowej manipulacji i rozmyślnego oszustwa budżetowego. Bez tego oszustwa rząd musiałby przed wyborami pokazać, że dług przebija 60 proc. PKB.
Można tę sytuację porównać do usunięcia słów „lub czasopisma” z projektu nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, co było sednem tzw. afery Rywina. Tutaj fraza „na poziomie 0,5 pkt. proc. PKB” już w kolejnym roku została zastąpiona „na poziomie 1 pkt. proc. oraz dodatkowo założono coroczne oszczędności na poziomie ok. 1,1% PKB”. Ten niby niewinny zapis w praktyce oznacza dalekosiężne konsekwencje.
Co to dla nas oznacza?
„Coroczne dostosowanie fiskalne na poziomie 1 pkt. proc.” oznacza, że począwszy od 2025 r. rząd zaplanował co roku trwałe cięcie wydatków lub trwałe zwiększenie podatków na kwotę 1 proc. PKB. Ten zapis wywodzi się z terminologii reguł fiskalnych Unii Europejskiej. W unijnej procedurze korekcyjnej nadmiernego deficytu zaleca się właśnie „dostosowanie fiskalne”. Kraj, rozliczając się z dostosowania fiskalnego, musi pokazać działania systemowe oparte na zmianach ustaw po stronie podatków lub wydatków. Tutaj nie ma miejsca na mydlenie oczu, że wydatki samoistnie spadną lub dochody samoistnie wzrosną. Muszą być konkrety: ustawy, precyzyjne zobowiązania rządu, wskazane konkretne podatki, konkretne stawki podatkowe i konkretne pozycje wydatkowe.
Przekładając ten 1 pkt. proc. PKB na kwoty w złotówkach, rząd premiera Morawieckiego w 2025 r. zaplanował strukturalne cięcie wydatków lub podniesienie podatków na kwotę ok. 40 mld zł, w 2026 r. o kolejne 43 mld zł, a w 2027 r. o ponad 45 mld zł. Łącznie w latach 2025-2027 planowane cięcia to 129 mld zł!
Aby dalej to zobrazować, przełóżmy te miliardy złotych na obietnice rządu. W 2025 r. trzeba by było zrezygnować jednocześnie z wypłaty 13. i 14. emerytury, których koszt jest szacowany na ok. 30 mld zł. Ale nie tylko, bo cięcia planowane przez rząd Morawieckiego na 2025 r. to aż 40 mld zł. Trzeba jeszcze wyciąć 10 mld zł. Do niszczarki musiałyby pójść np. obietnice podwyższenia zasiłku pogrzebowego, przyjazne osiedle 2,0 i emerytury stażowe. Według licznika obietnic FOR wycofanie tych trzech obietnic rządu Morawieckiego dałoby ok. 10 mld zł dostosowania fiskalnego.
To jeszcze nie koniec. Rząd premiera Morawieckiego w 2026 r. i 2027 r. zaplanował kolejne dostosowanie fiskalne, w dwa lata o 88 mld zł. Aby to zrealizować trzeba by zredukować o dwie trzecie program 800+ w 2026 r. do 300+, a w 2027 r. już całkowicie ten program zlikwidować. Przy czym wycięcie tego programu da wysiłek fiskalny wynoszący ok. 60 mld zł, trzeba by więc było poszukać gdzieś jeszcze prawie 30 mld zł. Na przykład przez zmiany w podatkach. Aby osiągnąć taki dochód należałoby podnieść pierwszą stawkę podatkową z poziomu 12% ponownie do 18%.
Zamiast powyższych cięć alternatywnie rząd Zjednoczonej Prawicy mógłby pozyskać te fundusze kosztem przedsiębiorstw. Licząc z grubsza, aby zrealizować zaplanowane dostosowanie, trzeba by było podnieść CIT w trzy lata z 19% do 40%. A jeżeli nie CIT, to podstawową stawkę VAT trzeba by podnieść z 23% do 32%. To katastrofalnie obciążyłoby konsumentów. Te naprawdę ogromne kwoty rząd Zjednoczonej Prawicy „ot tak” zaplanował sobie do redukcji i nie wyjaśnił, co to oznacza dla społeczeństwa. Uczciwość wymagałaby pokazania społeczeństwu, jak zamierzał to zrobić.
Naturalne oszczędności – nieprzewidywalne, ale zaplanowane
Zaskakujące w Strategii zarządzania długiem są przyjęte przez rząd założenia dotyczące tzw. naturalnych oszczędności. Na cytowanej wyżej str. 6 zapisano: „… na podstawie historycznych danych przyjęto, że wykonanie wydatków będzie o 1,1% PKB niższe niż maksymalne limity (tzw. naturalne oszczędności).”
Przyjęcie z góry oszczędności na poziomie 1,1% PKB jest dyskusyjnym założeniem. W przeliczeniu na złotówki oznacza to dodatkowe oszczędności w budżecie na kwotę 45-50 mld zł.
Co oznaczają naturalne oszczędności? Rzeczywiście co roku można zaobserwować, że część dysponentów budżetowych nie realizuje przewidzianych dla nich limitów wydatkowych. Może to wynikać z przesłanek obiektywnych, czyli np. wydłużenia czasu realizacji jakiejś inwestycji lub z błędnego planowania. Łącznie te oszczędności dla całego sektora mogą sięgać nawet 1,1% PKB. Tak się dzieje w sytuacji, kiedy na przykład rząd planuje, że wydatki budżetu państwa w 2024 r. wyniosą około 900 miliardów złotych, ale w praktyce około 45-50 mld złotych z tej kwoty nie zostanie wydane. Powstaje pytanie, po co planować te większe wydatki, skoro z góry zakłada się, że będą mniejsze. Może lepiej byłoby dokonać analizy, zobaczyć, którzy dysponenci nie wydają zaplanowanych środków, a tę kwotę przeznaczyć na inne potrzebne cele. Albo od razu zaplanować mniej.
Ten dziwny zabieg to również jest pewnego rodzaju oszustwo wobec społeczeństwa. Rząd informuje obywateli, że na usługi publiczne i realizację zadań publicznych wydamy np. 900 miliardów złotych. Tymczasem już na starcie, w momencie planowania tej kwoty, zakłada, że wydamy tylko 850 miliardów złotych.
Jednak z perspektywy formalnego planowania budżetu i finansowania deficytu nie można zakładać, że wyemitujemy mniej obligacji niż planowany limit deficytu. Naturalne oszczędności są jedynie założeniem życzeniowym. Dysponenci budżetowi mają prawo do wydania w 100 procentach swoich limitów, a minister finansów musi zapewnić im w 100 procentach sfinansowanie tych limitów z obligacji lub z dochodów. Dlatego Ministerstwo Finansów nie mogło przyjąć naturalnych oszczędności dla roku 2024, ponieważ to stanowiłoby poważne naruszenie zasad planowania budżetowego. Zatem kuriozalne jest zakładanie tych oszczędności w latach kolejnych. Zresztą nigdy w dotychczasowej historii przygotowania strategii zarządzania długiem nie przyjmowano tego założenia. Powoduje to, że strategia zarządzania długiem jest niespójna ze Stabilizującą Regułą Wydatkową (SRW).
Dobry nastrój społeczeństwa przed wyborami
Po co te wszystkie manipulacje i kombinacje w strategii zarządzania długiem? Po pierwsze rząd Premiera Morawieckiego przed wyborami doskonale wiedział, że wobec Polski wszczęta będzie procedura nadmiernego deficytu (EDP) i że będzie trzeba redukować deficyt. Musieli zaplanować cięcia w strategii na lata 2025-2027. Choć przy EDP dostosowanie fiskalne wynosiłoby zapewne 0,5 pkt. proc. PKB, a nie 1 pkt. proc.
Jednocześnie Premier Mateusz Morawiecki i Minister Finansów Magdalena Rzeczkowska chcieli ukryć przed Polakami, że zadłużenie finansów publicznych, według ich własnej prognozy i przyjętych limitów w SRW i poza regułą, przekroczy 60 proc. PKB. To musiałoby przed wyborami wywołać dyskusję o stanie finansów państwa. Dlatego zaplanowanie zostały dwukrotnie większe cięcia w strategii niż ujawniono w regule wydatkowej SRW. Stąd też założenie dodatkowo tzw. „naturalnych oszczędności”, co nie było wcześniej praktykowane.
Kolejny aspekt to kompletna marginalizacja roli Ministra Finansów. Minister Finansów jest teraz księgową, nie ma kontroli – lub ta kontrola jest iluzoryczna – nad planami wydatkowymi w równoległym budżecie, w funduszach pozabudżetowych przy BGK i PFR. Być może w ostatniej chwili wyliczenia pokazały, że po dodaniu długu w tych podmiotach, relacja długu do PKB może wynieść ponad 60 proc. Jedyne co w ostatniej chwili można było zrobic przed wyborami, to zmanipulować prognozy bez podawania jak konkretnie zmiany miałyby zostać osiągnięte.
Na poniższym wykresie przedstawiono, jak kształtowałaby się relacja długu do PKB przy założeniu cięć i bez cięć. Bez radykalnych oszczędności relacja długu do PKB znacząco przekracza 60 proc (od 61,5 proc. do 67,4 proc PKB). W scenariuszu zgodnym z uzasadnieniem do ustawy budżetowej (dostosowanie o 0,5 pkt. proc. PKB) dług w 2026 r. wyniesie prawie 62 proc. PKB, a w 2027 r. prawie 65 proc. PKB. To właśnie chciał ukryć rząd premiera Matusza Morawieckiego manipulując założeniami strategii zarządzania długiem.
Wykres 1: Relacja długu wg metodologii unijnej (EDP) do PKB w latach 2024-2027.
Źródło: Instytut Finansów Publicznych (IFP) na podstawie danych MF.
Prawda po wyborach
Gdyby rządzeniem Polską po wyborach nadal zajmował się gabinet Premiera Mateusza Morawieckiego, prawdopodobnie przez cały rok słyszelibyśmy zapewnienia, że finanse państwa są zdrowe, przychody budżetu rosną itp. Uruchomienie unijnej procedury nadmiernego deficytu nie przyniosłoby w przyszłym roku jeszcze dotkliwie odczuwalnych skutków. Szok dla społeczeństwa przyszedłby rok później, kiedy przyszłoby do realizacji Strategii zarządzania długiem. Ale to byłoby już po wyborach samorządowych i do Parlamentu Europejskiego. Nie wiemy, gdzie dokładnie rząd planował znaleźć 129 miliardów złotych oszczędności w latach 2025-2027. Jakie podatki zamierzał podnosić, jakie wydatki wycinać. Premier Mateusz Morawiecki powinien to wyjaśnić i ujawnić. Skala dostosowania jest na tyle duża, że w prowadzenie cięć i jednoczesne dotrzymanie sztandarowych obietnic rządu wydaje się niemożliwe. Prawda wypływająca ze strategii jest taka, że rząd Premiera Mateusza Morawieckiego „pod korek” napompował budżet na 2024 r. swoimi obietnicami, wiedząc, że od 2025 r. będzie ciął wydatki i podnosił podatki.
Wszystko wskazuje na to, że władzę przejmie nowa Rada Ministrów, wyłoniona przez opozycję demokratyczną. Zapowiadana przez nową koalicję rządową „Biała księga” finansów publicznych musi objąć również analizę procesu przygotowania strategii zarządzania długiem. Oczekujemy, że ujawni ona kulisy matactw poprzedniej władzy. Przyszły Minister Finansów musi zaraz po objęciu stanowiska zbadać proces przygotowywania budżetu oraz Strategii zarządzania długiem. Konieczne będzie zabezpieczenie całej korespondencji wewnętrznej i dotarcie do tych ustaleń, które skutkowały ukryciem w strategii zarządzania długiem faktu, że dług przekroczy 60 proc. PKB.
Przed nowym rządem wiele wyzwań w finansach publicznych. Pewien oddech dadzą środki z Krajowego Planu Odbudowy. Ale koniecznym punktem wyjścia do rzeczywistej naprawy sytuacji jest pokazanie prawdziwego planu poprzedników. Strategia zarządzania długiem musi być napisana na nowo i z autentycznym planem działania. Tylko przez ten pryzmat będzie można oceniać nową ekipę. Ponadto historia gospodarcza i teoria ekonomii wskazują, że rządy o dużej wiarygodności, o dużej zdolności dialogu w ramach Unii Europejskiej mogą w sposób bardziej skuteczny i łagodniejszy realizować dostosowanie w ramach procedury EDP. Poprzedni rząd nie miał tej wiarygodności.
Działania kończącego kadencję rządu w obszarze finansów publicznych były przez lata skrajnie nieprzejrzyste. Skutkuje to brakiem zaufania do intencji autorów planów i strategii budżetowych i fiskalnych. Niejasne i niespójne dokumenty wskazują na chęć zafałszowania prawdziwego obrazu naszych wspólnych finansów. Nie możemy się na to godzić. Społeczeństwu należy się prawda.
