Tegoroczny budżet jest mocno napięty i to wcale nie wynika z nowo powstałych potrzeb wydatkowych w związku z powodzią. Dane dotyczące wykonania dochodów budżetowych do sierpnia bieżącego roku pokazują, że prognoza resortu finansów na ten rok była mocno przeszacowana, po stronie dochodowej dziura w planie dochodów na ten rok to ok. 40-50 mld zł. Pierwsza kwotę potwierdził sam resort finansów w swoich nowych prognozach. Po stronie wydatkowej mamy nowe wydatki związane z usuwaniem skutków powodzi, dodatkowe ubytki w dochodach i napiętą sytuację w NFZ gdzie trzeba dosypać kilka miliardów złotych.
Tu tylko przypomnę, że Instytut Finansów Publicznych wspólnie z Instytutem Odpowiedzialnych Finansów już w październiku 2023 roku w raporcie “ Prawdziwy budżet 2024” informował, że dochody są mocno przeszacowane. Wtedy prognozowaliśmy, że w tym roku dochody budżetowe, zamiast 684,5 mld zł (projekt rządu Morawieckiego, skorygowany w grudniu przez obecny rząd do 682,4 mld zł), mogą wynieść co najwyżej ok. 653 mld zł, a bez zysku NBP 647 mld zł. Niestety wykonanie może być jeszcze gorsze, nawet o kilkanaście miliardów złotych.
Patrząc na wykonanie dochodów w okresie styczeń-sierpień widać jednoznacznie, że siadły dochody z VAT, bardzo słabo idzie realizacja dochodów z CIT. Dodatkowo nie będzie wpłaty zysku NBP i do budżetu wpływa mniej ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2.
Do końca roku zostały tylko cztery miesiące i musiałby się wydarzyć cud, aby zrealizować plany budżetowe w wyżej wymienionych pozycjach.
Łączne dochody budżetu państwa w okresie styczeń-sierpień 2024 r. wyniosły ok. 409,4 mld zł, czyli o 9,5% więcej niż w analogicznym okresie przed rokiem. Jednak w budżecie zaplanowano, że w całym roku będą wyższe o ok. 19% w porównaniu do 2023 r.
Aby zrealizować plan dynamika dochodów w pozostałych czterech miesiącach tego roku musiałby być prawie 4-krotnie wyższa niż średnio dotychczas (36,4% r/r vs 9,5% r/r). To kompletnie nierealne.
Dochody z VAT w okresie I-VIII’2024 są wyższe o 20,7% r/r, aby zrealizować plan roczny, w okresie IX-XII’2024 musiałyby rosnąć ponad dwa razy szybciej, tj. 46,7% r/r.
Dochody z CIT w okresie I-VIII’2024 są mniejsze niż przed rokiem (o 22,8% r/r), aby zrealizować plan roczny, w okresie IX-XII’2024 musiałyby się podwoić w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (wzrosnąć o 105% r/r).
W przypadku dochodów niepodatkowych już od dawna wiemy, że nie będzie wpłaty zysku NBP na założoną kwotę 6 mld zł. Ponadto słabo idą dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. Tutaj nie mamy szczegółowych danych ale indykatorem może być wykonanie dochodów w części 51 „Klimat”. W tej części w budżecie założono wpływy na kwotę 23,4 mld zł w całym 2024 roku, a do lipca zrealizowano jedynie 7 mld zł, czyli ok. 29,9%.
Resort finansów jest świadomy, że prognozy dochodów budżetowych są nierealne
co widać już w tzw. planowanym wykonaniu (PW), które przedstawiono w projekcie ustawy budżetowej na przyszły rok. Ministerstwo Finansów znacząco skorygowało prognozy dochodów (zob. poniższa tabela).
Tabela 1: Prognoza Ministerstwa Finansów dochodów budżetu państwa na 2024
Źródło: opracowanie Sławomir Dudek / IFP na podstawie danych Ministerstwa Finansów
Ministerstwo Finansów skorygowało w dół prognozę dochodów budżetowych aż o 40 mld zł (o 6%). W największym stopniu skorygowano dochody z podatku VAT o 17,1 mld zł (tj. o 5,4%). Dochody z CIT zmniejszono o 8,5 mld zł (o 12,2%), a PIT o 2,5 mld zł (o 2,3%). W górę resort podniósł prognozę akcyzy. O ponad 12,5 mld zł będą mniejsze wpływy niepodatkowe, z tego 6 mld zł to ubytek zysku NBP oraz spadek w pozycji „dochody państwowych jednostek budżetowych i inne dochody niepodatkowe” o 6,3 mld zł. W tej pozycji są właśnie dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 i najprawdopodobniej tego dotyczy korekta.
Te prognozy nadal są obarczone ryzykiem w dół. W przypadku CIT jak wspomniano powyżej po ośmiu miesiącach mamy spadek o ponad 22% r/r (o 12,3 mld zł), a najnowsza, nawet skorygowana w dół, prognoza resortu wymaga w ostatnich miesiącach wzrostu o 43% r/r. Ambitnie. W przypadku VAT również założono przyspieszanie dynamiki w końcówce roku do ponad 26% r/r. A przecież bieżące dane z gospodarki raczej nie napawają optymizmem, słabe wyniki przemysłu i sprzedaży detalicznej. A do tego jeszcze dojdą skutki powodzi, które też wpłyną negatywnie na dochody podatkowe. Biorąc to pod uwagę mamy dodatkowe ryzyko na co najmniej 10 mld zł po stronie dochodowej. Czyli po stronie dochodowej dziura w planie na ten rok to 40-50 mld zł.
Co to oznacza dla budżetu? Bez nowelizacji rząd musi utrzymać deficyt budżetu państwa na poziomie 184 mld zł, czyli musi w budżecie wyciąć wydatki na kwotę od 40 do 50 mld zł. Moim zdaniem nawet bez powodzi byłoby to niezmiernie trudno.
Choć trzeba przypomnieć, że co roku po stronie wydatkowej występują tzw. „naturalne oszczędności” W uzasadnieniu do ustawy budżetowej napisano:
„Corocznie, w toku wykonywania budżetu, powstają tzw. naturalne oszczędności wydatków wynikające z realizacji zadań w kwotach niższych niż pierwotnie zakładano. Wynika to m.in. ze specyfiki wydatków inwestycyjnych, które głównie realizowane są w IV kwartale roku. Na obecnym można spodziewać się, że w skali całego 2023 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2023 r. będzie niższy niż przewidywano na etapie opracowywania jesiennej notyfikacji fiskalnej.”
A w strategii zarządzania długiem „…dodatkowo na podstawie historycznych danych przyjęto, że wykonanie wydatków będzie o 1,1% PKB niższe niż maksymalne limity (tzw. naturalne oszczędności).” czyli ok. 40 mld zł.
Moim zdaniem resort finansów dotychczas liczył, że blokady i cięcia wydatków zmieszczą się w tzw. „naturalnych oszczędnościach”. To mogłoby się udać gdyby ubytek dochodów wyniósł około 40 miliardów złotych. Ponadto według danych do lipca br. z 65 mld zł rezerw celowych wykorzystano już ponad 20 mld zł, czyli rezydualnie zostaje ok. 45 mld zł. Według stanu na koniec lipca potencjał do blokad wydatków istniał. Choć wychodzi, że byłoby to o włos. Do ostatniego dnia roku byłby niepokój o każdą złotówkę wydatków aby nie przekroczyć założonego deficytu. Resort szedł na bardzo ryzykowną grę.
Ale jak opisałem wyżej przecież mamy ryzyko, że to może być nawet 50 miliardów złotych ubytku w dochodach.
A teraz doszły nowe potrzeby wydatkowe związane z powodzią. Na ten moment nie wiemy ile to może być. Padają kwoty od kilku, kilkunastu do nawet kilkudziesięciu mld zł. Ale te łączne skutki będą rozłożone w czasie, kosztowana odbudowa infrastruktury pewnie ruszy dopiero w przyszłym roku. W tym roku należy oczekiwać, że to będzie od kilku do maksymalnie kilkunastu miliardów złotych.
O czym sygnalizowaliśmy już w czerwcu w raporcie pt. “Luka finansowa systemu ochrony zdrowia w Polsce ” – perspektywa 2025-2027″.
Nowe wydatki związane z powodzią oraz dosypanie do NFZ to będzie co najmniej 10 mld zł (ostrożnie zakładając). Czyli w innych pozycjach wydatkowych, niż zdrowie i powódź trzeba wyciąć nawet do 60 mld zł.
Podsumowując, jeżeli nie będzie cięć i blokad wydatków i ubytek dochodów się powiększy to mamy presję na wzrost deficytu budżetu nawet o 60 mld zł. Na pewno część z tej kwoty uda się wygospodarować w ramach naturalnych oszczędności i cięcia rezerw celowych. Ale to nie wystarczy. Przed Ministerstwem Finansów teraz trudne zadanie. Cięcia musiałyby dotyczyć innych pozycji niż rezerwy i naturalne oszczędności, co nie jest łatwe i pewnie wywoła, lub już wywołuje tarcia w koalicji. Komu zablokować? Ile? Dlaczego mojemu resortowi?
To ile z tej kwoty pójdzie w deficyt pokaże prawdziwą siłę resortu. Czy uda się to zrobić? Czy da się uniknąć nowelizacji? Skalę problemu opisałem powyżej. Oczywiście wszystko zależy od wydatków związanych z powodzią, ubytku dochodów i dziury w NFZ.
Biorąc pod uwagę, że dotychczas polityka wygrywała ze stabilnością finansów publicznych moim zdaniem powinniśmy się szykować na nowelizację i wzrost deficytu już w tym roku. Ale kibicuję Ministerstwu Finansów aby jednak szukać przesunięć i cięć aby nie zwiększać i tak dużego już deficytu. Aby finanse publiczne były przygotowane na ewentualne turbulencje. W finansach też potrzebne są wały ochronne na nieoczekiwane sytuacje.
dr Sławomir Dudek
