Dystrybucja funduszy dla samorządów lokalnych powinna opierać się na obiektywnych kryteriach, zapewniających efektywność dostarczania dóbr publicznych i zmniejszanie nierówności międzyregionalnych. W praktyce jednak, fundusze często stają się narzędziem realizacji celów politycznych rządzących, co pokazuje m.in. raport Dotacje dla swoich? Analiza przyznawania samorządom dotacji inwestycyjnych w latach 2019-2023, opublikowany w kwietniu 2024 roku przez Instytut Finansów Publicznych (IFP). Wyniki badania jednoznacznie wskazują na występowanie tzw. alignment bias – preferencyjnego wspierania samorządów zarządzanych przez włodarzy związanych z tą samą partią co partia rządząca na szczeblu centralnym.
W badaniach motywów politycznych przy udzielaniu dotacji samorządom zazwyczaj poddaje się analizie przynależność polityczną włodarzy (alignment bias), miejsca urodzenia lub zamieszkania polityków (hometown/birth town bias) oraz wyniki wyborcze uzyskane przez partię w danym samorządzie w wyborach parlamentarnych (core/swing voters hypothesis). Jednak ich kompleksowa analiza pozostaje rzadkością. Badanie Trip your rival up and win the election? The influence of inter- and intra-party competition on allocation of discretionary investment grants in Poland, autorstwa dr. Łukasza Olejnika (Szkoła Główna Handlowa w Warszawie) i Marcina Grygo (Instytut Finansów Publicznych/Szkoła Główna Handlowa w Warszawie), dostarcza nowego spojrzenia na te zjawiska, uwzględniając rywalizację wewnątrzpartyjną jako czynnik wpływający na alokację dotacji dla samorządów.
Opis badania i wyniki
W swoim badaniu (na podstawie danych z raportu Dotacje dla swoich?) autorzy poddali analizie dystrybucję dotacji w ramach trzech rządowych programów:
- Rządowego Programu Inwestycji Lokalnych,
- Rządowego Funduszu Polski Ład,
- Rządowego Programu Ochrony Zabytków,
których łączna wartość wyniosła 110,7 mld PLN. Badacze zebrali również dane o 612 politykach (posłach, senatorach oraz europarlamentarzystach). Uwzględniono ich miejsce urodzenia, zamieszkania, pozycję na liście wyborczej czy uzyskany wynik wyborczy. Natomiast w celu uwzględnienia różnorodności gmin autorzy uwzględnili informacje o m. in. ich populacji, dochodach z PIT i CIT (per capita), poziomie zalesienia czy zadłużeniu w stosunku do dochodów. Duża uznaniowość przyznawania dotacji, która została wykazana przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz wyraźny podział na frakcje w Zjednoczonej Prawicy pozwoliły autorom zbadać wpływ rywalizacji zarówno wewnątrzpartyjnej, jak i międzypartyjnej na podział środków z programów rządowych.
Wyniki badania pokazały, że gminy rządzone przez partie opozycyjne otrzymały 1465 zł na mieszkańca, podczas gdy te rządzone przez wójtów z PiS otrzymały 3871 zł na mieszkańca, co stanowi 2,64 razy większą kwotę. Nie zdziwiły również wyniki badania wpływu miejsca urodzenia i zamieszkania polityków PiS na wielkość udzielonych dotacji. Gminy będące miejscem ich urodzenia oraz zamieszkania, otrzymały znacznie wyższe dotacje niż gminy, w których nie mieszka żaden polityk. Intrygujące wyniki przyniosła jednak analiza rozkładu dotacji w ramach obozu rządzącego, podzielonego umownie na dwie frakcje („rdzeń” PiS i pozostałe frakcje, w tym Solidarną Polskę i posłów Porozumienia, którzy nie opuścili Zjednoczonej Prawicy), z uwzględnieniem osób zmieniających partię. Gmina, w której mieszkał poseł, europoseł lub senator PiS, otrzymała średnio o 443,4 zł (per capita) więcej niż gmina, w której nie mieszkał żaden polityk partii rządzącej. Natomiast gmina, w której mieszkał polityk Solidarnej Polski lub Porozumienia, otrzymywała około 480,5 zł (per capita) mniej niż gmina niebędąca miejscem zamieszkania żadnego parlamentarzysty. Autorzy zauważają również, że miasta rodzinne i miejsca urodzenia polityków frakcji Zjednoczonej Prawicy (Solidarnej Polski i Porozumienia) otrzymały znacznie niższe dotacje niż polityków opozycji.
Wnioski
Badanie dowodzi, że dystrybucja dotacji dla samorządów była motywowana politycznie. Największe wsparcie otrzymały gminy rządzone przez polityków należących do rdzenia „Prawa i Sprawiedliwości”, których przedstawiciele mieli największy wpływ na przyznawanie dotacji w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Co więcej, tak skonstruowany mechanizm pozwolił na ograniczenie transferów do gmin, z których wywodzą się politycy innej frakcji tego samego ugrupowania. Najbardziej prawdopodobnym wyjaśnieniem tego zjawiska jest bratobójcza walka wewnątrz obozu Zjednoczonej Prawicy. Jej widocznym przykładem był konflikt premiera Morawieckiego z ministrem Ziobrą, który przez nadmierną eskalację ujrzał światło dzienne. Politycy PiS najwyraźniej starali się zmniejszyć szanse swoich konkurentów z list wyborczych w kolejnych wyborach poprzez „karanie” gmin, w których politycy SP lub lojalni posłowie Porozumienia mogli zgromadzić znaczną liczbę głosów. W ten sposób mogli okazać sprawczość, tym samym przekonując wyborców, że bycie wybranym do parlamentu pozytywnie wpłynie na rozwój gminy. W przeciwieństwie do nich, politycy z innych frakcji mieli mniejsze szanse na uzyskanie mandatu parlamentarzysty, ponieważ nie mogli pochwalić się „załatwieniem” dotacji dla swoich gmin. Co istotne, wartości parametrów wskazują, że rywalizacja wewnątrzpartyjna odgrywała większą rolę w dystrybucji funduszy niż rywalizacja międzypartyjna z opozycją. Gminy, z których wywodzili się posłowie partii Zbigniewa Ziobry lub politycy Porozumienia, którzy pozostali w koalicji, dostały znacząco mniej środków niż gminy, z których wywodzili się politycy PO, PSL czy Lewicy.
Biorąc pod uwagę wnioski z powyższego badania, oraz raport Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie środków Funduszu Sprawiedliwości przyznawanych poza naborami i konkursami (https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/FS-raport-przyznanych-srodkow) można odnieść wrażenie, że politycy ZP traktowali podległe im fundusze jako prywatny folwark. Co więcej, zwalczające się frakcje zarządzały oddzielnymi funduszami, których środki wspierały poszczególnych polityków w ówcześnie rządzącym obozie.
Zjawisko to uwidacznia potrzebę reform w systemie przyznawania dotacji, by zapewnić bardziej sprawiedliwy i przejrzysty podział środków publicznych. Wyniki badania, oparte na danych zgromadzonych przez Instytut Finansów Publicznych, są ważnym wkładem w debatę nad efektywnością i uczciwością systemu finansowania samorządów.
