KiA IFP 9/2024
„Równoległy budżet” w funduszach przy BGK i PFR to nowotwór finansów publicznych. Istnienie równoległego budżetu łamie zasadę jedności zarządzania finansami publicznymi poprzez ustawę budżetową, która jest chroniona przez Konstytucję w art. 219. „Równoległy budżet” w PFR i BGK to utopione koszty obsługi długu na ponad 14,5 mld zł.
W ostatnich latach w finansach publicznych na masową skalę tworzone były rozwiązania służące wydatkowaniu środków publicznych poza kontrolą demokratyczną, poza kontrolą parlamentu, poza regulacjami ustawy o finansach publicznych, poza ustawą budżetową. Konsekwencją tego była bezprecedensowa sytuacja, czyli fakt, że kolegium Najwyższej Izby Kontroli nie wyraziło pozytywnej oceny w przedmiocie absolutorium dla rządu za realizację ustawy budżetowej za 2022 rok. Stało się tak głównie dlatego, że w latach 2015-2023 z ustawy budżetowej wyprowadzono setki miliardów złotych do quasi-funduszy pozabudżetowych przy Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) i w Polskim Funduszu Rozwoju (PFR). Co NIK następująco podsumowała:
„Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu. Ustawa budżetowa, w tym przede wszystkim budżet państwa, przestaje pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa.”
Te fundusze to m.in. Fundusz Pomocy (FP), Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 (FPC), Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ), Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg (RFRD), Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (nomen omen skrót PIS), Rządowy Program Odbudowy Zabytków (RPOZ), Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL) czy ostatnio prefinansowanie KPO przez PFR. Te fundusze to w istocie budżet równoległy do tego wynikającego z zapisów Konstytucji. Były „rajem wydatkowym” premiera Morawieckiego, w którym bez sztywnych procedur zapisanych w ustawie o finansach publicznych wydawano w niemal dowolny sposób miliardy złotych na tekturowe czeki wykorzystywane w kampanii wyborczej. O czym pisze NIK w raporcie „Informacja o wynikach kontroli – realizacja zadań finansowych z funduszu przeciwdziałania COVID-19”:
„Chaos, brak jawnych i przejrzystych procedur oraz nieefektywne gospodarowanie środkami publicznymi (…) Choć w założeniu środki z Funduszu miały tylko i wyłącznie pomóc w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się ekstra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań”.
Uznaniowość i polityczny klucz dzielenia tekturowych czeków dla samorządów przez polityków Zjednoczonej Prawicy pokazaliśmy i udowodniliśmy metodami naukowymi w Raporcie IFP „Dotacje dla swoich? Analiza przyznawania samorządom dotacji inwestycyjnych w latach 2019-2023”.
W BGK powstało ponad 20 funduszy i programów, które nie podlegają rygorom procesu budżetowego, i których plany finansowe nie były dołączane do ustaw budżetowych.
Finanse publiczne mają swój cały rozdział w Konstytucji. Konstytucja w rozdziale X i akty wykonawcze nie ograniczają polityków, na co wydawać, jakie programy społeczne czy inwestycyjne finansować, które podatki podnieść, a które obniżyć, które zlikwidować, a które zostawić. Konstytucja wymaga jedynie od polityków, aby zarządzanie finansami było jawne, przejrzyste, pod kontrolą demokratyczną, czyli pod kontrolą parlamentu oraz co najważniejsze, wymaga, aby to USTAWA BUDŻETOWA była podstawowym planem finansowym państwa.
Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to art. 109 Ustawy o finansach Publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”. Tu nie trzeba być konstytucjonalistą, aby wiedzieć, że na gruncie art. 219 Konstytucji „ustawa budżetowa” jest podstawowym planem finansowym państwa.
Stwierdzenie „w formie ustawy budżetowej” zamyka wszelkie dywagacje. Wysyłanie rzekomo pełnych danych budżetowych do Eurostatu nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Prezentowanie danych w jakichś biuletynach statystycznych na stronach internetowych resortu finansów czy GUS nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Dodanie tych planów do niewiążącego uzasadnienia ustawy też nie spełnia tego zapisu.
„Pominięcie w ustawie budżetowej planów finansowych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne o znaczeniu podstawowym dla oceny wykonywania przez państwo swoich konstytucyjnych i ustawowych funkcji albo nadanie tym planom informacyjnego, niewiążącego znaczenia prowadzi wprost do naruszenia art. 219.” (Dębowska-Romanowska T. w Konstytucja RP. Komentarz, red. Safjan M., Bosek L., 2016.).
Oprócz analiz i wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli w ostatnich latach powstały liczne analizy opisujące mechanizmy i skalę nieprzejrzystości finansów publicznych: „Zagrożenia nadmiernego długu publicznego” (raporty przygotowane przy współpracy IFP edycje 2021, 2022 i 2023), Indeks Wiarygodności Ekonomicznej Polski (edycje 2022, 2023) czy Prawdziwy Budżet (edycje 2022, 2023).
W obliczu rozkładu systemu finansów publicznych doszło też do wielkiej mobilizacji wielu niezależnych ekonomistów, prawników oraz ekspertów i organizacji działających na rzecz praw obywatelskich i uczciwości w życiu publicznym. Wystosowali oni apel do władz o przywrócenie przejrzystości finansów publicznych.
„Obywatele mają prawo do zrozumienia i wpływania na sposób pozyskiwania i wydawania środków publicznych. Niestety to prawo obywatelskie w ostatnich latach nie jest respektowane. Budżet państwa jest instytucją konstytucyjną i wymaga szczególnej ochrony. Ani pandemia, ani wojna nie usprawiedliwiają umniejszania jego rangi, wyprowadzania spod kontroli społecznej ogromnych kwot wydatków publicznych oraz stosowania kreatywnych trików księgowych w celu zaniżania deficytu budżetowego i omijania reguł budżetowych”[1].
Wśród ponad 60 sygnatariuszy jest były Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Adam Bodnar (a obecny minister sprawiedliwości). Pan prof. Bodnar wspierając ten apel powiedział:
„Od przejrzystości finansów publicznych zależy realizacja praw i wolności człowieka i obywatela. Duża część z nich, zwłaszcza prawa socjalne, zależy od kondycji budżetu państwa. Nie można zapewnić prawa do zdrowia, prawa do edukacji czy prawa do zabezpieczenia społecznego bez wsparcia i finansowania publicznego. Jeśli rząd zaciąga długi w sposób nieprzejrzysty, to obywatele nie mają pewności, czy wystarczy pieniędzy na realizację ich praw. Co gorsza, jeśli nastąpi katastrofa w finansach publicznych, to właśnie na obywatelach i ich prawach władza będzie przede wszystkim oszczędzać. Dlatego tak ważne są społeczne inicjatywy postulujące przejrzystość i jawność finansów publicznych”.
Apel podpisali też były premier prof. Marek Belka, dwaj byli wicepremierzy: prof. Jerzy Hausner i prof. Jacek Rostowski, 9 byłych ministrów finansów, 6 byłych wiceministrów finansów, a także wielu cenionych ekonomistów i kilkanaście organizacji obywatelskich i think-tanków. Razem tworzą oni Koalicję na Rzecz Przejrzystości Finansów Publicznych.
Również Komisja Europejska, Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) i Bank Światowy wskazują na „uchybienia w zakresie przejrzystości finansów publicznych” (KE) i konieczność „zapewnienia pełnej przejrzystości i rozliczalności” budżetu (BŚ). MFW rekomenduje: „nowe wydatki w funduszach BGK powinny być włączone do budżetu w celu zwiększenia przejrzystości i pozwolić na pełną kontrolę ze strony Parlamentu i społeczeństwa obywatelskiego”.
Zgodnie z raportem “Don’t Let Money Rule the Law: How the Polish government uses public and EU funds to destroy the rule of law”[2] przygotowanym we współpracy z IFP pieniądze publiczne, w tym środki europejskie, wydawane w mętnej wodzie nieprzejrzystych procedur służą do umocnienia autorytarnej władzy i układu służącemu niszczeniu praworządności. Bez „łatwych” pieniędzy, wydawanych poza procedurą parlamentarną, trudniej byłoby niszczyć praworządność.
Oprócz aspektu konstytucyjnego, który jest fundamentalny, jest również aspekt ekonomiczny, który w istocie należy traktować jako niegospodarność w zarządzaniu finansami publicznymi. Co do zasady fundusze przy BGK i PFR nie mają żadnych dochodów. Finansują wydatki publiczne długiem, emitując własne obligacje. Ale spłata tych obligacji jest zagwarantowana przez Skarb Państwa, czyli przez nas, prze podatników.
Koszty obsługi długu w „równoległym budżecie” są wyższe, niż gdyby te wydatki były finansowane przez emisję skarbowych papierów wartościowych (SPW).
Wyższe rentowności i ogólnie koszty obsługi długu wynikają głównie z trzech przesłanek:
- dodatkowej marży za niską płynność instrumentów BGK i PFR wobec SPW,
- dodatkowej marży w dniu emisji instrumentów BGK i PFR w związku z podatkiem od niektórych instytucji finansowych (tzw. podatek bankowy),
- ryzyka emitenta, choć tutaj gwarancja Skarbu Państwa zredukowała to ryzyko niemal do zera, ale kwestie opóźnień proceduralnych w sytuacji wymagalności obligacji gwarantowanych mogą mieć pewien marginalny koszt (ten czynnik można jednak pominąć).
W analizie Instytutu Finansów Publicznych z 2023 r. „Oszacowanie dodatkowych kosztów obsługi długu publicznego zaciąganego w celu finansowania wydatków za pośrednictwem funduszy zarządzanych przez BGK i PFR w stosunku do wariantu finansowania poprzez emisję długu Skarbu Państwa” obliczono, że uwzględniając zadłużenie wyemitowane w BGK (na potrzeby FPC – Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, FP – Fundusz Pomocowy, FWSZ – Fundusz Wsparcia Siła Zbrojnych) i PFR (Polski Fundusz Rozwoju) do końca 2022 r., to do momentu zapadalności dodatkowe koszty obsługi długu wyniosą 12,2 mld zł.
Wykorzystując opisane tam podejście metodologiczne oszacowano dodatkowe koszty obsługi długu dla nowych emisji w 2023 i 2024 r. Łącznie przeanalizowano 189 emisji obligacji BGK i PFR. Aby obliczyć różnicę (metoda spreadu) w kosztach obsługi zadłużenia z punktu widzenia sektora finansów publicznych, należy porównać rentowność w dniu emisji każdej obligacji BGK i PFR z rentownością SPW o jak najbardziej zbliżonej zapadalności. Dla każdej emisji i serii obligacji PFR lub BGK dokonano selekcji korespondujących SPW z terminem wykupu przed (SPW1) i po (SPW2) odpowiedniej serii obligacji PFR/BGK. Następnie dokonano interpolacji liniowej rentowności na dokładną datę wykupu obligacji. Rentowności SPW pochodzą z fixingu na BondSpot danego dnia emisji obligacji PFR/BGK lub są to notowania zamknięcia z serwisów finansowych (Refinitiv Eikon lub Bloomberg).
Jeżeli uwzględnimy emisje w 2023 r. – dodatkowe koszty w całym okresie do zapadalności rosną do ponad 13,5 mld zł. W 2024 r. kontynuowane były emisje obligacji w PFR. W 2024 r., tylko do końca maja, przeprowadzono 18 nowych emisji obligacji na łączną kwotę prawie 19 mld zł. Jeżeli uwzględnimy te dodatkowe emisje, to łączne dodatkowe koszty obsługi długu w „równoległym budżecie” rosną do 14,5 mld zł.
Uzyskiwane rentowności dla obligacji BGK i PFR na przetargach w latach 2020-2024 były wyższe średnio o kilkadziesiąt punktów bazowych od rentowności skarbowych papierów wartościowych (SPW) o podobnej charakterystyce. W niektórych przypadkach różnice w rentownościach, czyli spready, wynosiły nawet ok. 150 punktów bazowych.
Średni spread pomiędzy obligacjami BGK i PFR a SPW w latach 2020-2024 wynosił ok. 60 punktów bazowych (pb.).
- 2020: średnio 74 pb.
- 2021: średnio 60 pb.
- 2022: średnio 82 pb.
- 2023: średnio 34 pb.
- I-V 2024: średnio 35 pb.
Wykres 1. Spready obligacji BGK/PFR vs SPW w latach 2020-2024
Źródło: opracowanie własne na podstawie PFR, BGK, MF, Catalyst, BondSpot, Investing.com, Refinitiv Eikon.
W 2023 r. spread uległ zmniejszeniu, ponieważ obligacje gwarantowane przez SP zostały zwolnione z podatku bankowego. Jednak sektor finansów publicznych będzie płacił aż do momentu zapadalności wyższe spready ustalone w latach 2020-2022. Rodzi się pytanie dlaczego, w kontekście istnienia dodatkowej marży w związku z podatkiem od niektórych instytucji finansowych, zdecydowano się na taki model finansowania w sytuacji, kiedy te obligacje mogły nabywać podmioty niepłacące tego podatku, a szczególnie w sytuacji, kiedy ostatecznie ten podatek od tych instrumentów został zniesiony? Dlaczego nie podjęto od samego początku decyzji, aby zwolnić te obligacje z tego podatku? Gdyby te obligacje były od początku zwolnione z podatku bankowego, skarb państwa zaoszczędziłby ok. 7,5 mld zł na kosztach obsługi długu (!!!).
Istotny jest również fakt, że spready w latach 2023-2024 są prawie dwukrotnie wyższe dla obligacji emitowanych w walutach, 54 pb. wobec 25 pb. dla obligacji złotowych. W ostatnim okresie w „równoległym budżecie” dominują emisje w walutach obcych.
Wykres 2. Dodatkowe koszty obsługi długu dla sektora finansów publicznych w związku z finansowaniem pozabudżetowym w BGK i PFR w latach 2020-2024 (mln zł).
Źródło: emisje do końca maja 2024 r., opracowanie własne na podstawie PFR, BGK, MF, Catalyst, BondSpot, Investing.com, Refinitiv Eikon. Rozkład kosztów obsługi długu w poszczególnych latach oszacowano w ujęciu memoriałowym, tj. na podstawie równomiernego rozkładu i oszacowanego spreadu. Rozkład w ujęciu kasowym może być inny w zależności od dyskonta i rozkładu nierównomiernych płatności kuponowych. Jednak łączne koszty w całym okresie do zapadalności są takie same w obu ujęciach.
Dodatkowe, utopione koszty obsługi długu będą rosły, bo cały czas przyrasta zadłużenie w funduszach w „równoległym budżecie” przy BGK i PFR. Na dzisiaj dodatkowe odsetki jakie musimy zapłacić od zaciągniętego długu w „równoległym budżecie” to 14,5 mld zł. W 2024 podczas 32 finału Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy zebrano zawrotną sumę 282 milionów złotych. Gdyby w kolejnych finałach WOŚP, każdego roku, udawało się zebrać taką kwotę to po 51 latach zebrano by 14,5 miliarda złotych. Utopione, dodatkowe odsetki w niekonstytucyjnym, „równoległym budżecie” to ponad pół wieku zbiórek WOŚP. Wyobraźmy sobie ile to byłoby sprzętu medycznego dla naszych szpitali. Niestety bezpowrotnie utopiliśmy tę kwotę. Musimy to naprawić! Nie można dalej łamać konstytucji i „topić” pieniędzy podatników w niepotrzebne dodatkowe odsetki o długu publicznego. To skrajne marnotrawstwo noszące znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Instytut Finansów Publicznych wraz z Instytutem Odpowiedzialnych Finansów w raporcie „Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych” pokazaliśmy jak przywrócić praworządność w finansach publicznych, jak łagodnie ale trwale usunąć nowotwór finansów publicznych, tj. „równoległy budżet” przy BGK i PFR (rekomendacja 1, 1.3 i 1.4).
[1]https://www.ifp.org.pl/apel-do-prezesa-rady-ministrow-prezydenta-rzeczpospolitej-polskiej-i-parlamentu-rzeczpospolitej-polskiej-o-przywrocenie-przejrzystosci-finansow-publicznych/
[2] FIDH (2023) Don’t Let Money Rule the Law: How the Polish government uses public and EU funds to destroy the rule of law, https://www.fidh.org/IMG/pdf/pologne815a.pdf
Dr Sławomir Dudek
Pobierz KiA tutaj
